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Sujet - Politique de la concurrence

Protéger la libre concurrence

Introduction

La politique de la concurrence est un pilier de la politique économique. Elle a pour mission de garantir une concurrence efficace et avec le moins possible d'entraves, dans l'intérêt des consommateurs et des entreprises.

L'économie sociale de marché constitue le fondement de la politique économique allemande. Ce n'est pas l'État qui décide des produits fabriqués ni des prix auxquels ils sont vendus: cette tâche revient à la concurrence. Sans régulation étatique, les entreprises se livrent une concurrence directe à travers leurs produits et services (pour gagner des clients, des partenaires commerciaux, etc.), c'est pourquoi on parle aussi de libre concurrence.

En situation de concurrence, les entreprises doivent toujours s'attendre à perdre leurs clients au profit d'un autre concurrent, si celui-ci offre des prestations comparables à un tarif plus attractif ou s'il fabrique de meilleurs produits. Elles sont donc incitées constamment à développer leurs produits et services et, selon les cas, à les proposer à des prix plus avantageux. Le libre jeu de la concurrence s'instaure et seul le meilleur peut gagner. Ceux qui en profitent particulièrement sont bien entendu les consommateurs, qui peuvent choisir les produits et services répondant le mieux à leurs besoins.

Au final, la libre concurrence favorise non seulement la fixation de prix justes, des améliorations de la qualité et une offre adaptée aux souhaits des consommateurs, mais elle éperonne aussi l'innovation, source de progrès techniques. Ceci se répercute à son tour dans la croissance et l'emploi de l'économie nationale.

La politique de la concurrence surveille la concurrence sur les marchés

Mais la libre concurrence ne peut, à elle seule, exister et se maintenir dans la durée. Pour les entreprises, la pression concurrentielle est astreignante et il peut s'avérer tentant de contourner la libre concurrence voire de la supprimer. Elles peuvent y parvenir, par exemple, en passant des accords sur les prix avec des concurrents, en rachetant un concurrent direct dans le cadre d'une fusion ou en formant des ententes (cartels).

La politique de la concurrence a donc pour tâche de garantir le bon fonctionnement de la concurrence sur les marchés. Une réglementation et des interventions spéciales contribuent à prévenir les conséquences nuisibles, pour l'économie ou la société, des comportements restrictifs de la concurrence. Le pouvoir économique doit être limité là où il compromet une concurrence efficace et ses tendances intrinsèques d'amélioration de la performance.

Domaines de la politique de la concurrence

Ouvrir les marchés, stimuler la concurrence

La politique de la concurrence a pour objectif d'ouvrir les marchés et de les garder ouverts. Une concurrence efficace permet de créer des conditions équitables sur le marché. Elle profite aux consommateurs et crée de nouveaux potentiels de croissance et d'emploi.

Marchés de réseau

L'ouverture des marchés de réseau constitue un axe prioritaire de la politique de la concurrence européenne et allemande. Les industries de réseau se caractérisent par le fait qu'un réseau est nécessaire pour la fabrication de marchandises ou la fourniture de services, par exemple le réseau ferré pour les transports ferroviaires ou le réseau de lignes électriques pour le marché de l'électricité.

Dans le domaine du réseau, il ne peut y avoir de concurrence car la construction de réseaux parallèles, par exemple, n'est pas rentable. Toutefois, la concurrence est en principe possible sur les marchés en amont, comme celui de la production d'électricité, et les marchés en aval, comme le trafic ferroviaire.

Il faut donc ouvrir l'infrastructure et les réseaux lorsque cela est nécessaire au bon déroulement de la concurrence, dans l'intérêt des consommateurs. En même temps, les incitations à l'investissement ne doivent pas être conservées que pour la maintenance de l'infrastructure existante, mais aussi profiter à de nouveaux domaines des infrastructures afin que de nouvelles technologies puissent se développer.

Avec la réforme de la législation sur l'énergie, la libéralisation des services postaux et des télécommunications et la réforme ferroviaire, d'importants marchés auparavant monopolistiques ont été ouverts à la concurrence en Allemagne. La condition indispensable à une concurrence efficace dans ces secteurs est une régulation publique cohérente des réseaux afin de prévenir toute discrimination dans leur accès. Les nouveaux prestataires en amont et en aval des marchés ont besoin de pouvoir accéder au réseau sans être désavantagés et à des prix justes.

La régulation de l'accès au réseau doit permettre de stimuler la concurrence sur les marchés en aval. Les interventions que l'État mène en faveur d'un accès non discriminatoire aux réseaux régulés doivent se limiter au strict nécessaire et ne pas se transformer en régulation excessive nuisible. C'est la mission de l'Agence fédérale des réseaux, qui concentre les pouvoirs de régulation pour cinq secteurs : les télécommunications, la poste, l'électricité, le gaz et les chemins de fer. La Commission des monopoles présente régulièrement des rapports sur l'état et l'évolution prévisible de la concurrence dans ces domaines. 

L'objectif: stimuler la concurrence

En particulier l'ouverture du marché des télécommunications a eu des effets extrêmement positifs en Allemagne. De nouvelles offres de services avec des prix en baisse - tel est le résultat de cette politique axée sur la concurrence qui, dans le secteur des télécommunications, a été soutenue par des avancées technologiques fulgurantes.

Les conditions requises pour une concurrence efficace sur les marchés de l'électricité et du gaz ont été et sont encore progressivement améliorées. 

Dans le secteur postal, l'ouverture progressive du marché a entraîné une intensification de la concurrence dans tout le domaine soumis à des licences. Fin 2007, la licence exclusive que détenait la Deutsche Post AG pour les envois de lettres de moins de 50 grammes a expiré. Dans le secteur des transports ferroviaires, le réseau ferré a déjà été ouvert aux tiers dans les années 90, suite à la réforme ferroviaire. Le libre accès a créé de la concurrence, notamment dans le transport régional et de marchandises.

Pour plus d'informations

Droit de la concurrence

Protéger la concurrence par le contrôle

La loi contre les restrictions à la concurrence (GWB) est la principale loi sur les ententes depuis 1957. Elle protège la libre concurrence comme fondement du système économique allemand. Pour répondre aux évolutions actuelles de l'économie et du marché, la GWB est constamment actualisée et complétée par le biais d'amendements. Le BMWi travaille actuellement sur le 9e amendement de la GWB.

En Allemagne, la liberté de concurrence économique est protégée par deux lois : la loi contre les restrictions à la concurrence (GWB) et la loi contre la concurrence déloyale (UWG). Cependant, ces deux lois poursuivent des objectifs de protection différents.

L'UWG et ses lois annexes visent à se prémunir contre les actes de concurrence déloyaux et illicites commis par certains. On parle également de droit de la loyauté commerciale car le comportement de chaque concurrent du marché doit être « convenable » et honnête. Le ministère de la Justice et de la Protection des consommateurs est le principal ministère en charge de l'UWG.

La GWB a quant à elle pour vocation de protéger la concurrence en tant qu'institution et de garantir la libre concurrence comme intérêt général, de sorte à ce qu'elle ne soit menacée ni par des restrictions, ni par des suppressions de la liberté décisionnelle et d'exercice économiques des concurrents. La GWB constitue la clé de voute des lois antitrust en Allemagne. Certaines branches économiques, comme les télécommunications, les services postaux, le transport ferroviaire et l'approvisionnement énergétique présentent toutefois des particularités et sont réglementés par des lois plus spécifiques.

Le droit de la concurrence pour l'économie numérique : 9ème amendement de la GWB

Afin d'adapter la GWB aux conditions économiques changeantes, celle-ci est soumise à des ajustements constants. Le 9ème amendement de la loi relative aux restrictions de concurrence (GWB) (PDF: 709 Ko) est entré en vigueur le 9 juin 2017. Le droit de la concurrence a ainsi été adapté à la numérisation croissante de l'économie. Grâce à cette adaptation, l'Office fédéral des ententes peut aussi prendre en considération des phénomènes tels que les économies d'échelle et les effets de réseau ou encore l'accès à des données concernant la concurrence lors du contrôle de la domination du marché par des entreprises. Par ailleurs, le domaine des
amendes infligées aux groupes industriels en cas d'infractions a été revu et les droits des victimes d'ententes renforcés. Pour en savoir plus sur le 9ème amendement de la GWB, veuillez cliquer ici.

Avec la GWB, le principe de libre économie de marché est ancré dans une loi. L'objectif consiste à préserver la libre concurrence comme le garant de la prospérité et de la performance de notre société, en empêchant toute restriction à la concurrence. Les entreprises qui participent à la concurrence ne doivent pas pouvoir exercer d’influence négative.

La GWB s'articule autour de trois piliers : l'interdiction des ententes, la surveillance des abus et le contrôle des concentrations.

Commission des monopoles

La Commission des monopoles est un organe consultatif indépendant, qui conseille le gouvernement fédéral et les législateurs en matière de politique de la concurrence, de droit de la concurrence et de régulation. Elle établit principalement des rapports sur la base de lois, sur mandat du ministère fédéral, dans le cadre de la procédure d'autorisation ministérielle ou de sa propre initiative.

La législation prévoit par exemple la parution bisannuelle d'un « rapport principal », qui comporte une évaluation de l'état de la concentration des entreprises d'un point de vue économique, juridique et concurrentiel. Ainsi, la Commission des monopoles examine régulièrement quelles sont les 100 plus grandes entreprises d'Allemagne, en fonction de leur chiffre d'affaires. Elle évalue leur importance économique pour la République fédérale d'Allemagne et le monde ainsi que leur nombre d'emplois et leur volume des affaires. Mais la Commission des monopoles analyse également certains secteurs particuliers comme le secteur des transports ou des services. La loi prévoit aussi des rapports réguliers sur l'évolution de la concurrence dans les domaines des chemins de fer et des marchés des télécommunications.

Une liste des rapports spéciaux se trouve ici (en allemand).

Réglementation générale des prix

La réglementation des prix contribue elle aussi grandement au bon fonctionnement de la concurrence. Dans notre système économique, les prix sont en principe fixés librement sur la base de l'offre et la demande des participants au marché. Cependant, les normes en matière de prix doivent être respectées. Ce faisant, on fait la distinction entre la réglementation des prix matérielle et formelle. La réglementation matérielle (p. ex. le prix unique du livre) règle le contenu - donc la détermination et le montant des prix - et surveille si les accords conclus sont efficaces et respectés. Pour des raisons de politique sociale, de politique de la concurrence ou pour d'autres raisons, elle interfère dans la libre fixation des prix.
La réglementation formelle des prix - appelée également droit réglementaire des prix - règle quant à elle la forme, c.-à-d. la manière dont les prix sont affichés et annoncés.  Elle suit, entre autres, le règlement sur l'indication des prix.

Mot clé: autorisation ministérielle

Un instrument de politique de la concurrence pour les cas exceptionnels

Lorsque, dans le cadre de son contrôle des concentrations, l'Office fédéral des ententes interdit un projet de fusion, les parties à la fusion peuvent déposer une demande d'autorisation auprès du ministre fédéral de l'Économie et de l'Énergie. Condition à cela: la restriction à la concurrence doit être compensée par les avantages économiques découlant de la fusion, ou celle-ci se justifie du fait de son intérêt public supérieur.

Le ministre de l'Économie et de l'Énergie joue ainsi le rôle d'autorité de la concurrence dans certains cas exceptionnels. L’autorisation ministérielle est soumise à des conditions formelles et matérielles claires, qui découlent notamment du § 42 GWB: 

  • Cette procédure ne peut être engagée qu'à la demande d'au moins l'une des entreprises participant au projet de fusion.
  • Il faut en outre que la fusion ait été interdite par l'Office fédéral des ententes. Il ne peut y avoir d'autorisation ministérielle si la procédure auprès de l'Office des ententes n'est pas achevée ou si celui-ci a accepté la fusion en émettant certaines conditions et charges.
  • Le ministre fédéral de l'Économie examine si les avantages pour l'intérêt général (avantages pour l'économie du fait de la fusion et/ou intérêt public supérieur) prévalent sur la restriction à la concurrence établie par l'Office fédéral des ententes. Si tel est le cas, une autorisation ministérielle peut être donnée, qui est parfois aussi assortie de conditions et de charges. Lors de l'évaluation, la compétitivité des entreprises participantes sur les marchés en dehors de l'Allemagne doit également être prise en compte. En outre, l'autorisation ne peut être donnée que si la restriction à la concurrence ne met pas en péril, de par son ampleur, l'économie de marché.

Réforme des régimes procéduraux concernant la procédure d'autorisation ministérielle

À travers le 9ème amendement de la GWB, les régimes procéduraux pour la procédure d'autorisation ministérielle ont été réformés. La ou le ministre fédéral de l'Économie et de l'Énergie aura à l'avenir seulement huit mois au maximum pour statuer sur une demande d'autorisation ministérielle qui a été déposée. Par ailleurs, le rôle de la Commission des monopoles dans la procédure d'autorisation ministérielle a été renforcé.

Depuis l'entrée en vigueur du 9ème amendement, la GWB impose l'adoption de lignes directrices sur la réalisation de la procédure d'autorisation ministérielle. Le 8 novembre 2017, le BMWi a publié des lignes directrices (PDF: XXX Ko) en la matière. Celles-ci doivent soutenir et rendre possible la réalisation d'une procédure rapide et efficace. Les bases de la procédure et des processus sont en outre expliqués.

Un aperçu des autorisations ministérielles accordées jusqu'à présent se trouve ici (en allemand, PDF: 298 KB).

La procédure d'autorisation ministérielle se décompose comme suit:

Déroulement de la procédure d'autorisation ministérielle

1

Les entreprises déposent une demande d'autorisation ministérielle

2

Prises de position de la Commission des monopoles et des plus hautes autorités du land

3

Les tiers concernés peuvent être convoqués

4

Enquêtes du BMWi

5

Audience publique

6

La décision sur l'autorisation ministérielle

7

La voie juridique

Toutes les entreprises participant au projet de fusion peuvent solliciter une autorisation ministérielle. La demande doit être faite par écrit à l'attention du ministre fédéral de l'Économie, au cours du mois suivant la notification de la décision d'interdiction de l'Office fédéral des ententes.

La Commission des monopoles prend position et examine si des avantages pour l'économie ou des intérêts publics supérieurs peuvent justifier une autorisation ministérielle. Son vote n'a pas de caractère contraignant pour le ministre. Les länder concernés ont également l'occasion de prendre position.

Outre les entreprises participant à la procédure de fusion, les personnes ou groupements de personnes dont les intérêts sont fortement affectés par la décision peuvent aussi être convoqués à titre d'observateurs. Il peut s'agir, p. ex., de concurrents et fournisseurs des deux parties, d'associations professionnelles ou de représentants des salariés.

Pendant la procédure, le BMWi est une autorité de la concurrence, tout comme l'Office fédéral des ententes. La procédure est donc régie par le droit procédural de la GWB. Le BMWi effectue ses propres recherches, p. ex. par le biais de consultations écrites, d'entretiens ou d'auditions. Un droit d'être entendus doit être accordé aux participants.

L'organisation par le BMWi d'une audience publique avec les parties à la procédure constitue une autre partie de la procédure.

La décision du ministre doit être rendue dans les huit mois suivant la réception de la demande. L'autorisation ministérielle peut, le cas échéant, être assortie de conditions et de charges.

Toute partie à la procédure peut introduire un recours contre la décision ministérielle auprès de l'Oberlandesgericht de Düsseldorf.

Politique internationale de la concurrence

De nouveaux défis sur les marchés mondiaux

Avec la libéralisation croissante du commerce mondial, les marchés s'élargissent, ce qui accroît la concurrence et pose de nouveaux défis à la politique de la concurrence

Les rachats et les tentatives de rachats d'entreprises augmentent du fait de la mondialisation. Dans ce domaine, la politique de la concurrence n'évalue pas seulement les motifs des fusions ou des coopérations. L'important est de conserver la concurrence en tant qu'outil d'autogestion efficace de l'économie. Les concentrations d'entreprises ne doivent pas générer ou renforcer une position dominante. Les entreprises puissantes pourraient écarter du marché les petites et moyennes entreprises ou ne pas les laisser y accéder.

Les autorités de la concurrence doivent tenir compte de l’élargissement des marchés lorsqu’elles examinent une fusion. Mais il faut empêcher les monopoles et oligopoles aussi sur les marchés mondiaux. Dans ce domaine, l'intensification de la collaboration au niveau international devra conduire à une harmonisation des normes de vérification.

Coopération internationale dans le cadre de l'OMS, l'OCDE et la CNUCED: créer des normes communes

Dans ce contexte, la collaboration internationale des autorités de la concurrence revêt une importance toujours plus grande. Le ministère fédéral de l'Économie et de l'Énergie ainsi que l'Office fédéral des ententes collaborent activement avec des organisations internationales telles que l'OMCl'OCDE et la CNUCED, au sein de leurs comités de la concurrence. Au niveau international, l'enjeu ne consiste pas à uniformiser le droit de la concurrence mais à convenir de normes minimales devant être acceptées par la communauté internationale.

Échanges transnationaux: autres organes de coopération internationaux

En plus de cela, des discussions ont lieu dans le cadre de l'International Competition Network ICN (Réseau international de la concurrence) qui est également considéré comme un forum d'échange sur les questions de politique de la concurrence. L'ICN est un réseau entre les autorités de la concurrence qui a vu le jour en 2000, à l'initiative de l'Office fédéral des ententes. Environ 130 autorités de la concurrence nationales et internationales en font partie.

Des conférences annuelles permettent aux directeurs des autorités de la concurrence d'échanger entre eux, d'améliorer la collaboration entre les autorités antitrust et d'émettre des recommandations. Le travail s'organise au sein de groupes spécialisés. La participation des pays en développement est notamment à saluer. L'ICN a ainsi pu devenir un autre forum important de promotion de la concurrence (« Competition Advocacy »).

Ruder-Wettkampf symbolisiert Wettbewerbspolitik; Quelle: dpa