Illustration zum Artikel im Fokus

Der strukturelle Wandel stellt viele Regionen vor große Herausforderungen, aber nicht alle können sie gleichermaßen bewältigen. So unterscheiden sich oftmals die natürlichen Standortbedingungen, die Innovationskraft, die Zahl der verfügbaren Fachkräfte sowie die Branchen- und Größenstruktur der Wirtschaft. Damit auch die Regionen, die schwierigere Ausgangsbedingungen haben, die Herausforderungen gut bewältigen und die Chancen ergreifen können, werden sie durch gezielte Förderung unterstützt.

Dieser regionalen Strukturpolitik kommt eine wichtige flankierende Rolle zu. Sie fällt nach Artikel 28 und 30 des Grundgesetzes in erster Linie in die Zuständigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften und der Länder. Der Bund wirkt jedoch im Rahmen der sogenannten Gemeinschaftsaufgaben nach Artikel 91a Grundgesetz mit, „wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“.

Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) ist das zentrale Instrument der deutschen Regionalpolitik. Vorrangige Zielsetzungen sind, in strukturschwachen Regionen die Standortbedingungen zu verbessern, neue Arbeitsplätze zu schaffen und bestehende zu sichern sowie die Einkommen zu erhöhen. Auf diese Weise trägt die GRW zum Abbau regionaler Disparitäten und zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland bei.

Strukturschwache Regionen fördern, Investitionen stärken.

Über die GRW werden insbesondere Investitionen von Unternehmen sowie Investitionen in die kommunale, wirtschaftsnahe Infrastruktur finanziell unterstützt. Hierzu gehören unter anderem Industrie- und Gewerbegelände, Gewerbezentren, touristische Infrastruktureinrichtungen, Bildungs-, aber auch Forschungseinrichtungen. Ebenfalls gefördert werden nicht-investive Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen sowie zur regionalen Zusammenarbeit etwa im Rahmen von Regionalmanagements oder Innovationsclustern.

Für die Durchführung der GRW sind allein die Länder zuständig. Der Bund trägt aber die Hälfte der Ausgaben und gestaltet gemeinsam mit den Ländern die Förderregeln (GRW-Koordinierungsrahmen). Die Förderung erfolgt ausschließlich in ausgewählten Gebieten mit Strukturproblemen. Diese wurden nun für die Förderperiode vom 1. Januar 2022 bis zum 31. Dezember 2027 ebenso wie die Aufteilung der GRW-Bundesmittel auf die Länder neu festgelegt.

Illustration zum Artikel im Fokus

Vorgaben des europäischen Beihilferechts

Die beihilferechtliche Grundlage der unternehmensbezogenen Regionalförderung stellen für alle EU-Mitgliedstaaten die Leitlinien für Regionalbeihilfen dar. Mit ihnen legt die Europäische Kommission unter anderem fest, wie groß der Anteil der Bevölkerung jedes Mitgliedstaates sein darf, für den regionale Investitionsbeihilfen gewährt werden dürfen. Dabei wird zunächst der Umfang der sogenannten A-Fördergebiete nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bestimmt. Hierzu gehören nur Regionen, in denen das Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (BIP) nicht mehr als 75 % des Durchschnitts der EU-27 beträgt. Deutschland verfügt seit der Förderperiode 2014 – 2021 nicht mehr über A-Fördergebiete.

In Kürze: Die Leitlinien regeln, wie viele Gebiete zum Beispiel Investitionsbeihilfen erhalten dürfen.

Anschließend wird für sogenannte C-Fördergebiete nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV der verbleibende zu fördernde Bevölkerungsanteil des vorab festgelegten Gesamtbevölkerungsplafonds in Höhe von 48 % der EU-Einwohner auf die Mitgliedstaaten verteilt. Dies erfolgt anhand mehrerer Kriterien, wie dem Pro-Kopf-BIP und der Arbeitslosenquote der einzelnen Regionen.

Um 30% kleiner fällt künftig das C-Fördergebiet in Deutschland im Vergleich zur Vorperiode 2014 – 2021 aus.

Im Ergebnis geben die von der Europäischen Kommission am 19. April 2021 beschlossenen Regionalbeihilfeleitlinien vor, dass Deutschland C-Fördergebiete im Umfang von 18,1 % seiner Bevölkerung ausweisen darf. Lediglich in diesen Gebieten dürfen für Unternehmen Regionalbeihilfen nach Artikel 14 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) gewährt werden.

Gute wirtschaftliche Entwicklung, kleineres C-Fördergebiet

18,1 % der Bevölkerung entsprechen in Deutschland knapp über 15 Millionen Einwohner. Damit fällt der Umfang des beihilferechtlich abgesicherten Fördergebietes um 30 % kleiner aus als in der Förderperiode 2014 – 2021, als dieser Anteil noch 25,85 % bzw. 21,1 Millionen Einwohner betragen hatte. Mit diesem Rückgang, dessen Höhe durch eine spezielle Regelung in den Regionalbeihilfeleitlinien begrenzt wurde, setzt sich der Trend aus den vorangegangenen Neuabgrenzungen fort, der erst den Wegfall der Höchstfördergebiete (AGebiete) und dann eine Verkleinerung der C-Gebiete erforderte. Wirtschaftspolitisch ist dies positiv zu werten: Der gesunkene regionalpolitische Handlungsbedarf geht auf den voranschreitenden Aufholprozess der ostdeutschen Regionen und allgemein eine positive Strukturentwicklung der deutschen Regionen im europäischen Vergleich zurück. Jedoch wirkte sich auch der Brexit statistisch ungünstig für Deutschland aus, weil Großbritannien zu den wirtschaftlich stärkeren Mitgliedstaaten gehörte. Um diesen Effekt auszugleichen, hatte sich die Bundesregierung intensiv dafür eingesetzt, den EU-Gesamtbevölkerungsplafond heraufzusetzen. Indem dieser schließlich um einen Prozentpunkt auf 48 % erhöht wurde, erfolgte wenigstens eine teilweise Kompensation des statistischen Effekts.

Deutschland darf für 18,1 % seiner Bevölkerung – gut 15 Mio. Einwohner – C-Fördergebiete ausweisen.

Ergänzung um D-Gebiete

Die gute Entwicklung im europäischen Vergleich darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass innerhalb Deutschlands weiterhin erhebliche regionale Unterschiede bestehen. Auch drei Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung liegt die Wirtschaftskraft Ostdeutschlands noch unterhalb des deutschlandweiten Durchschnitts. Im Ruhrgebiet ist die Produktivität niedriger als bundesweit, während sich – wie in einigen anderen großen Städten – zugleich eine hohe, teils verfestigte Unterbeschäftigung zeigt. Strukturschwächen bestehen darüber hinaus in weiteren Regionen Deutschlands, nicht zuletzt in einigen peripheren ländlichen Gebieten.

Für 223 Arbeitsmarktregionen werden Produktivität, Infrastruktur und weitere Indikatoren betrachtet.

Deshalb wird das zukünftige deutsche Regionalfördergebiet wie in den vorherigen Förderperioden um sogenannte D-Fördergebiete ergänzt. Investitionen der gewerblichen Wirtschaft können dort nur eingeschränkt und mit geringerer Förderintensität unterstützt werden, denn die Förderung basiert auf Artikel 17 der AGVO (Investitionsbeihilfen für KMU) und der Verordnung über De-minimis-Beihilfen. Im Übrigen können in den D-Gebieten jedoch alle Instrumente der Gemeinschaftsaufgabe genutzt werden. Die D-Gebiete ermöglichen folglich eine abgestufte strukturpolitische Unterstützung in Regionen mit weniger gravierenden Strukturschwächen.

Illustration zum Artikel im Fokus

Abgrenzung des GRW-Fördergebietes

Die förderfähigen C- und D-Gebiete werden mit Hilfe eines bundesweit einheitlichen, indikatorbasierten Verfahrens bestimmt, um gezielt die strukturschwächsten Regionen zu ermitteln.

Ausgangspunkt für die Messung der wirtschaftlichen Aktivität und Standortbedingungen im Raum sind sogenannte Arbeitsmarktregionen. Dies sind funktionale Räume, in denen aufgrund von Pendlerverflechtungen die Wohn- und Arbeitsorte miteinander verbunden sind. Mit diesem Konzept werden Verzerrungen vermieden, wie sie bei einer Betrachtung administrativ abgegrenzter Räume wie Landkreise und kreisfreie Städte auftreten können. Während bisher 257 Arbeitsmarktregionen bestanden, wurden aufgrund verstärkter Pendlerverflechtungen die 401 Landkreise und kreisfreien Städte nun zu 223 Arbeitsmarktregionen zusammengefasst.

GRW-Regionalindikator zur Bestimmung der Strukturschwäche

Der Grad der Strukturschwäche wird für alle 223 Arbeitsmarktregionen mit Hilfe des GRW-Regionalindikators ermittelt. Dieser wurde gegenüber dem bisher verwendeten weiterentwickelt.1
Er setzt sich aus vier Teilindikatoren mit unterschiedlicher Gewichtung zusammen:

• Regionale Produktivität (Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen): 37,5 %

• Durchschnittliche Unterbeschäftigungsquote 2017 – 2019: 37,5 %

• Entwicklung der Zahl der Erwerbsfähigen 2017 – 2040: 17,5 %

• Infrastrukturindikator: 7,5 %

Anschließend werden die Indikatoren standardisiert, um sie mit Blick auf die nicht-einheitlichen Wertebereiche vergleichen zu können, und sodann multiplikativ verknüpft. Bei der Gewichtung der Teilindikatoren wurde die demografische Komponente – die künftige Entwicklung der Zahl der erwerbsfähigen Personen in den Arbeitsmarktregionen – mit 17,5 % deutlich höher gewichtet als der Vorgängerindikator „Erwerbstätigenprognose“, dessen Gewicht 7,5 % betragen hatte.

1 GEFRA, ifo Dresden und BBSR (2019), „Anwendung von Regionalindikatoren zur Vorbereitung der Neuabgrenzung des GRW-Fördergebiets“, abrufbar unter:
www.bmwi.de/analyse-regionalindikatoren.

Quelle: BMWi

Für jede der 223 Arbeitsmarktregionen werden ausgewählte Indikatoren betrachtet, die gemeinsam den GRW-Regionalindikator bilden. Konkret sind dies Regionaldaten zur Produktivität, zum Arbeitsmarkt, zur demografischen Entwicklung und zur Infrastrukturausstattung (siehe Kasten). Mit Hilfe des GRW-Regionalindikators werden Arbeitsmarktregionen hinsichtlich ihrer Strukturstärke bzw. -schwäche verglichen und in eine Reihenfolge gebracht.

Aufholprozess der Ostdeutschen Regionen führt zu einer Verkleinerung des C-Fördergebiets.

Bis zum vorgegebenen Umfang von 18,1 % der Einwohner wurden dann die schwächsten Arbeitsmarktregionen mit insgesamt 78 Landkreisen und kreisfreien Städten als C-Gebiete berücksichtigt. Davon wurden 16 nur teilweise als C-Gebiet ausgewiesen, um weitere Regionen einbeziehen zu können, die auf den nächsten Rangplätzen lagen oder deren regionalpolitische Problemlagen durch das vergleichsweise großräumig angelegte Ranking nicht adäquat abgedeckt wurden. Während in den vorangegangenen Förderperioden jeweils Berlin C-Fördergebietseinwohner abgegeben hatte, war es dieses Mal vor allem das Ruhrgebiet. Dort werden Stadtteile ohne größeres Entwicklungspotential für die gewerbliche Wirtschaft nicht als C-, sondern nur als D-Gebiet ausgewiesen. Mit diesem Vorgehen haben Bund und Länder den begrenzten C-Gebietsplafond so effizient wie möglich ausgenutzt. Ansonsten wäre es zum Beispiel nicht möglich gewesen, grenznahe Gebiete in Bayern und Sachsen als C-Gebiete auszuweisen. Die Folge wären erhebliche Nachteile im Standortwettbewerb mit dem A-Fördergebiet Severozápad in Nordwesttschechien gewesen.

In Kürze: Bund und Länder haben die Aufteilung zwischen C- und D-Fördergebieten so effizient wie möglich gestaltet.

Um insgesamt den regionalpolitischen Handlungsspielraum zu erhalten, werden mehr D-Fördergebiete als bisher ausgewiesen. Als D-Fördergebiete wurden zunächst die Gebiete eingestuft, bei denen trotz entsprechender Platzierung im Ranking zugunsten anderer Regionen auf einen Ausweis als C-Fördergebiet verzichtet worden war. Den Kern der D-Fördergebiete bilden dann die nach dem GRW-Regionalindikator nächstschwächeren Arbeitsmarktregionen. Schließlich werden im Rahmen des vereinbarten Gesamtumfangs für das GRW-Fördergebiet noch frühere CGebiete aufgenommen, um dort den begonnenen erfolgreichen Strukturwandel weiter begleiten zu können.

GRW-Fördergebiete 2022 - 2027

GRW-Fördergebiet zeigt ausdifferenzierte Strukturentwicklung

Im Ergebnis setzt sich das gesamte GRW-Fördergebiet 2022 – 2027 aus C-Gebieten im zulässigen Umfang von 18,1 % der Einwohner Deutschlands bzw. knapp über 15 Millionen Einwohnern sowie aus D-Gebieten im Umfang von 19,8 Millionen Einwohnern zusammen. Mit einem Gesamtbevölkerungsanteil von 41,9 % ist das künftige GRW-Fördergebiet etwas größer als bislang (40,2 %). Erstmals deckt das Fördergebiet dabei mehr als die Hälfte der Fläche Deutschlands ab.

Metropolregionen und ihre Einzugsgebiete wie z. B. Berlin und sein Umland haben sich gut entwickelt.

Die neue Fördergebietskarte (Abbildung 1) spiegelt dabei wider, dass sich die regionale Entwicklung insbesondere in Ostdeutschland zunehmend ausdifferenziert. Metropolregionen und ihre Einzugsgebiete wie beispielsweise Berlin und sein Umland haben sich wirtschaftlich gut entwickelt. Gleichwohl werden auch zukünftig alle Teile der neuen Länder zum GRW-Fördergebiet gehören. Darüber hinaus werden einige ländliche Regionen ebenso wie altindustrielle Gebiete in Umstrukturierung von der regionalpolitischen Unterstützung profitieren. Die Europäische Kommission hat die Regionalfördergebietskarte am 15. Dezember 2021 genehmigt. Zusammen mit den Karten der übrigen EU-Mitgliedstaaten wird sie 2023 einer sogenannten Halbzeitüberprüfung durch die EU-Kommission unterzogen.

Übersicht 1: Förderhöchstsätze
FördergebietsstatusFörderhöchstsätze 2022 – 2027
Große UnternehmenMittlere UnternehmenKleine Unternehmen
C-Fördergebiete (Fall A)15 %25 %35 %
C-Fördergebiet (Fall B)10 % 20 %30 %
C-Fördergebiet mit „Grenzzuschlag“ (Fall C)25 % 35 %45 %
D-Fördergebiete-10%205
C- und D-GebieteMax. 200.000 Euro nach De-minimis-Verordnung
Fördersatz max. 20 Prozentpunkte über dem jeweiligen Fördersatz nach Fall B

Fall A: Pro-Kopf-BIP der Region beträgt höchstens 100 % des Durchschnitts der EU-27 oder die Arbeitslosenquote liegt bei mindestens 100 % des Durchschnitts der EU-27 (Rn. 182 Nr. 4 i. V. m. Rn. 186 Regionalbeihilfeleitlinien).
Fall B: Pro-Kopf-BIP der Region beträgt mehr als 100 % des Durchschnitts der EU-27 und die Arbeitslosenquote liegt bei weniger als 100 % des Durchschnitts der EU-27 (Rn. 182 Nr. 3 i. V. m. Rn. 186 Regionalbeihilfeleitlinien).
Fall A und B: Sofern die Region einen Bevölkerungsrückgang von mehr als 10 Prozent im Zeitraum 2009 bis 2018 aufweist, können die genannten Höchstfördersätze um 5 Prozentpunkte angehoben werden (Rn. 188 Regionalbeihilfeleitlinien).
Fall C: Die Region grenzt an ein A-Fördergebiet in Polen oder Tschechien an. Der Förderhöchstsatz darf so weit angehoben werden, dass die Differenz zwischen den Beihilfeintensitäten der beiden Gebiete nicht mehr als 15 Prozentpunkte beträgt (Rn. 184 Regionalbeihilfeleitlinien).

Quelle: BMWi

Illustration zum Artikel im Fokus

Förderhöchstsätze

Gegenüber der Förderperiode 2014 – 2021 beinhalten die neuen Regionalbeihilfeleitlinien leichte Verbesserungen bei der Höhe der zulässigen Beihilfesätze. Der Beihilfehöchstsatz für große Unternehmen beträgt demnach regelmäßig 15 % statt bisher 10 %. Lediglich in Regionen mit vergleichsweise günstigen BIP-Daten und niedrigen Arbeitslosenquoten bleibt es bei 10 %. Neu ist ein Aufschlag in Höhe von fünf Prozentpunkten für Regionen mit besonders ungünstiger demografischer Entwicklung. Unverändert sind die Aufschläge für mittlere und kleine Unternehmen in Höhe von zehn bzw. 20 Prozentpunkten wie auch die zulässige Erhöhung der Förderhöchstsätze, wenn eine Region an ein A-Fördergebiet angrenzt. Insgesamt wurden die zulässigen Fördersätze damit regional stärker ausdifferenziert (Übersicht 1). Die Länder können im Rahmen der Durchführung der GRW die gewährten Fördersätze an eigene fachliche Kriterien wie etwa die Tarifbindung oder die Innovationsorientierung von Unternehmen knüpfen.

Aufteilung der GRW-Bundesmittel nach Strukturschwäche

Nach der aktuellen Finanzplanung der Bundesregierung wird der Bund für die GRW in den kommenden Jahren jeweils mehr als 635 Mio. Euro bereitstellen. Um eine verlässliche Planung in den Ländern zu ermöglichen, wird die Aufteilung der Bundesmittel für eine gesamte Förderperiode anhand einer einheitlichen Berechnungssystematik festgelegt. Zur Ermittlung des angemessenen Mittelanteils der einzelnen Länder wird nach dem Ranking für jede Region die regionale Struktur schwäche mit der jeweiligen Bevölkerungszahl gewichtet. Zudem floss erstmals die Mittelnutzung der Länder in der laufenden Förderperiode ein.

Illustration zum Artikel im Fokus

Insgesamt folgt die Aufteilung der GRW-Bundesmittel damit dem strukturpolitischen Handlungsbedarf in den Regionen der Länder (Abbildung 2). Angesichts der erheblichen Veränderungen beim GRW-Fördergebiet wurde auf Initiative des Bundes für die ersten beiden Jahre eine Übergangsregelung vereinbart, mit der für die Länder mit sinkender Mittelquote ein schrittweiser Übergang gewährleistet wird.

Mehr als 635 Mio. Euro wird der Bund in den nächsten Jahren – nach jetziger Planung – jeweils bereitstellen.

Fazit

Trotz der engen Vorgaben durch die Regionalbeihilfeleitlinien ist es Bund und Ländern dank regelgebundener Verfahren gelungen, das künftige GRW-Fördergebiet und die Aufteilung der GRW Bundesmittel sachgerecht und einvernehmlich zu bestimmen. Für die Regionen, die Unterstützung beim Strukturwandel benötigen, steht damit auch in den nächsten Jahren ein eingespieltes und wirksames Instrument zur Verbesserung der Investitionstätigkeit und der Beschäftigungs- und Einkommenssituation bereit. Hinzu kommen zahlreiche Programme des Anfang 2020 eingerichteten Gesamtdeutschen Fördersystems für strukturschwachen Regionen, denen die GRW-Fördergebietskarte als räumliche Orientierung dient.

KONTAKT

Dr. Hartmut Clausen
Referat: Regionale Wirtschaftspolitik

schlaglichter@bmwi.bund.de