Quo Vadis, Vereinigtes Königreich?

Nach 47 Jahren hat das Vereinigte Königreich die Europäische Union verlassen. Es gilt nun, das künftige Verhältnis auszuhandeln. Der Zeitraum bis Ende 2020 ist denkbar knapp.

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© Karsten Petrat

Am 1. Februar 2020 ist das Vereinigte Königreich aus der Europäischen Union (EU) ausgetreten. Es setzt damit das Ergebnis des Referendums vom 23. Juni 2016 um. Die britische Bevölkerung hatte mit knapp 52 % für einen Austritt aus der EU gestimmt und damit einen bis heute einmaligen Prozess in Gang gesetzt. Zum ersten Mal in der Geschichte der EU ging es darum, nicht einen Beitritt, sondern den Austritt eines Mitgliedstaates zu verhandeln. Mit dem Vereinigten Königreich ist der drittgrößte Mitgliedstaat, die zweitgrößte Volkswirtschaft und ein wichtiger Nettozahler aus der EU ausgetreten. Gleichzeitig ist das Vereinigte Königreich aktuellen Zahlen zufolge nach China und den USA der drittgrößte Handelspartner der EU.

Der Prozess der Austrittsverhandlungen war langwierig und schwierig, vor allem deshalb, weil im Vereinigten Königreich selbst sehr unterschiedliche Auffassungen über Weg und Ziel des Austritts vorherrschten. Durch die Einigung über das Austrittsabkommen und die damit verbundene Übergangszeit bis Ende 2020 bleiben die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zunächst weitgehend unberührt (Abbildung, Seite 12).

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Abbildung 1: Brexit-Meilensteine

© Europäische Kommission

Übergangszeitraum gibt Unternehmen und Bürgern Rechtssicherheit

Während der Übergangsphase ist das Vereinigte Königreich kein Mitglied der EU und der Europäischen Atomgemeinschaft mehr und es nimmt an Sitzungen und Entscheidungen der EU-Institutionen mit Ausnahme weniger, eng geregelter Ausnahmen nicht mehr teil. Die bisherigen Regelungen des EU-Rechts inklusive der Rechtsprechungshoheit des Europäischen Gerichtshofs gelten im Verhältnis der EU mit dem Vereinigten Königreich jedoch fort. Für Bürger und Unternehmen ändert sich somit während der Übergangsphase zunächst fast nichts.

Unternehmen können ihre bisherigen Geschäftstätigkeiten im und mit dem Vereinigten Königreich bis zum Ende der Übergangsphase im Wesentlichen ohne Änderungen fortführen. Waren, die vor Ende der Übergangsphase im jeweils anderen Markt rechtmäßig in den Verkehr gebracht wurden, können auch nach Ende der Übergangsphase – ohne zusätzliche Kennzeichnungen – im freien Verkehr bleiben und auf dem jeweiligen Markt angeboten werden. Dies gilt allerdings nicht für lebende Tiere und tierische Erzeugnisse. Auch für Zoll, Umsatz- und andere Verbrauchsteuern sind die Unionsvorschriften anwendbar, die zur Zeit des Beförderungsbeginns galten. Auch Rechte zum Schutz geistigen Eigentums bestehen für diese Waren fort.

Das Austrittsabkommen schützt die Rechte von EU-Bürgern, die im Vereinigten Königreich leben, sowie von Briten, die in der EU leben, umfassend und auf Lebenszeit. Sofern sie bis zum Ende der Übergangszeit ihr Recht auf Personenfreizügigkeit im jeweils anderen Land ausgeübt haben, können sie dort weiterhin erwerbstätig sein, studieren und soziale Sicherheit genießen; dies gilt auch für ihre Familienangehörigen. Geschützt wird auch der dauerhafte Zugang zu den sozialen Sicherungssystemen, einschließlich Ansprüchen auf Gesundheits- und Altersversorgung. Das Vereinigte Königreich wird auch für den Zeitraum 2014 bis 2020 weiterhin einen Beitrag zum Unionshaushalt leisten. Die Übergangsphase ist einmalig um bis zu zwei Jahre verlängerbar; dazu wäre ein gemeinsamer Beschluss bis zum 30. Juni 2020 erforderlich. Das Vereinigte Königreich schließt aktuell jedoch eine Verlängerung politisch aus.

In Kürze:
Nordirland erhält auch nach Ablauf der Übergangsphase und unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen zum zukünftigen Verhältnis ungehinderten Zugang zum EU-Binnenmarkt.
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© Karsten Petrat

Sonderregelungen gelten für die Grenze zwischen Irland und Nordirland

Wichtiger Bestandteil des Abkommens ist das Nordirland-Protokoll, das nach Ablauf der Übergangsfrist dauerhaft in Kraft tritt, sofern und solange keine andere Vereinbarung zwischen den Parteien getroffen wird, die die Fragen umfassend regelt. Es soll durch eine offene Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland als Teil des Vereinigten Königreichs den Frieden auf der irischen Insel dauerhaft sichern und gleichzeitig die Integrität des EU-Binnenmarktes wahren. Nordirland erhält auch nach Ablauf der Übergangsphase und unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen zum zukünftigen Verhältnis ungehinderten Zugang zum EU-Binnenmarkt. Auf Grund der gefundenen Regelung wird Nordirland eine umfassende Zollpartnerschaft mit der EU eingehen, gleichzeitig aber in einem gemeinsamen Zollgebiet mit dem Vereinigten Königreich sein. Kontrollen, die im Warenverkehr erforderlich sind, werden an den Eingangspunkten zur irischen Insel von britischen Behörden unter Anwendung des EU-Zollkodex durchgeführt. EU-Zölle gelten für solche Waren, bei denen die Vermutung besteht, dass diese in den EU-Binnenmarkt gelangen. Das nordirische Parlament kann in regelmäßigen Abständen – frühestens jedoch nach vier Jahren – darüber entscheiden, ob die Regelungen fortgelten sollen.

Politische Erklärung enthält Eckpunkte der zukünftigen Partnerschaft

Die EU und das Vereinigte Königreich haben außerdem im Oktober 2019 in einer Politischen Erklärung Eckpunkte der zukünftigen Partnerschaft festgelegt. Angestrebt wird danach die Vereinbarung einer umfassenden Wirtschafts- und einer Sicherheitspartnerschaft. Grundlage der künftigen Wirtschaftsbeziehungen soll ein umfassendes und ausgewogenes Freihandelsabkommen sein. Aufgrund der geografischen Nähe und der engen wirtschaftlichen Verflechtung sollen robuste und umfangreiche Vereinbarungen getroffen werden, um insbesondere faire Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten. Orientierung sollen die bei Austritt geltendem hohen EU-Standards in den Bereichen staatliche Beihilfen, Wettbewerb, Sozial- und Beschäftigungsstandards, Umweltschutz, Klima-wandel sowie Steuerfragen bieten. Die politische Erklärung umfasst auch Elemente zum zukünftigen Verhältnis unter anderem auf folgenden Feldern: Sicherheit/justizielle Zusammenarbeit/Strafverfolgung, Außen- und Sicherheitspolitik, Energie, Transport, Verteidigungspolitik, Raumfahrt, Mobilität der Bürger, Unionsprogramme (in den Bereichen Forschung- und Entwicklung, Kultur, Bildung) sowie Mechanismen für die Rechtsdurchsetzung im Vereinigten Königreich und die Beilegung von Streitigkeiten.

Das Mandat bietet den Rahmen für die zukünftigen Verhandlungen auf EU-Seite

Am 25. Februar 2020 hat der Rat für Allgemeine Angelegenheiten die Europäische Kommission beauftragt, die Verhandlungen zum zukünftigen Verhältnis mit dem Vereinigten Königreich aufzunehmen und zugleich Verhandlungsleitlinien („Mandat“) beschlossen.

Das Mandat orientiert sich an der Politischen Erklärung und erstreckt sich umfassend auf alle Bereiche, welche aus Sicht der EU im zukünftigen Verhältnis geregelt werden sollen. Dazu gehören Waren, Fischerei, Dienstleistungen, Energie, Verkehr, Raumfahrt, Mobilität der Bürger, Programme in Bereichen Forschung- und Entwicklung, innere Sicherheit, Außen- und Sicherheitspolitik, Kultur und Bildung, sowie faire Wettbewerbsbedingungen (Level playing field). Weiterhin ist ein Kapitel zur Governance des zukünftigen Verhältnisses enthalten, welches einen übergeordneten Streitschlichtungsmechanismus sowie übergeordnete Dialogformate und ein einheitliches Verwaltungsinstrument für sämtliche Aspekte des zukünftigen Verhältnisses vorsieht. Hiermit soll eine rechtliche Zersplitterung des zukünftigen Verhältnisses vermieden werden. Geregelt werden soll das zukünftige Verhältnis in einem einheitlichen Abkommen mit zwei Säulen (Abbildung 2).

Abbildung 2: Die zukünftige Partnerschaft aus EU-Sicht Bild vergrößern

Abbildung 2: Die zukünftige Partnerschaft aus EU-Sicht; Rahmen für Zusammenschluss wurde im Kontext der Planungen des Mehrjährigen Finanzrahmens diskutiert

© Europäische Kommission

In Kürze:
Für die zukünftige Wirtschaftspartnerschaft strebt das Mandat der Europäischen Kommission eine Freihandelszone ohne Zölle, Gebühren, Abgaben, Quoten oder sonstige Beschränkungen für alle Sektoren an.

EU strebt eine enge Wirtschaftspartnerschaft an

Für die zukünftige Wirtschaftspartnerschaft strebt das Mandat eine Freihandelszone ohne Zölle, Gebühren, Abgaben, Quoten oder sonstige Beschränkungen für alle Sektoren an. Hier sollen vergleichbare Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden. Im Zollbereich sind eine vereinfachte Zollabwicklung im Einklang mit dem Unionszollkodex, unter anderem durch Aufnahme des Instruments des sogenannten Zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten, und eine enge Zusammenarbeit bei Zoll- und Umsatzsteuererhebungsverfahren vorgesehen. Die Vereinbarungen zu den Ursprungsregeln orientieren sich an den EU-Standards bei Freihandelsabkommen, ohne sich auf ein bestimmtes Modell festzulegen. Im Feld der Regulierungszusammenarbeit sieht das Mandat für die Bereiche der technischen Handelshemmnisse (TBT) und der Kontrollen nach gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Vorschriften (SPS) eine freiwillige regulatorische Zusammenarbeit für Bereiche im Unionsinteresse vor. Angestrebt wird für das zukünftige Abkommen eine Verständigung auf internationale Standards auf Grundlage des bisherigen EU-Acquis, mit dem Ziel, die gegenseitige Anerkennung zu vereinfachen. Gewählt wird hierbei ein risikobasierter Ansatz, der je nach Sektor auch eine Selbstzertifizierung durch Unternehmen ermöglicht. Sowohl bei den Ursprungsregeln als auch bei der Regulierungszusammenarbeit liegt das Ambitionsniveau des Mandats deutlich über dem Niveau der Welthandelsorganisation (WTO).

Zur Schaffung vergleichbarer Wettbewerbsbedingungen ist für alle relevanten Bereiche – das heißt Steuerrecht, Arbeits- und Sozialstandards, Umwelt und Gesundheitsstandards – ein gegenseitiges Rückschrittverbot hinter den gemeinsamen EU-Acquis vorgesehen. Für das Kartell- und Wettbewerbs- sowie das Beihilfenrecht sollen die entsprechenden EU-Regeln für und im Vereinigten Königreich anwendbar bleiben.

Auch Dienstleistungen, digitaler Handel und Energie werden adressiert

Für den Dienstleistungsbereich strebt das Mandat ambitionierte Regeln an, die über das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS - General Agreement on Trade in Services) hinausgehen. Diese stehen aber unter dem Vorbehalt des jeweiligen Regulierungsrechts der Parteien. Zudem sind einzelne Sektoren wie etwa der audiovisuelle Sektor und Dienstleistungen in Ausübung hoheitlicher Gewalt ausgeschlossen.

Im Bereich Finanzdienstleistungen wird primär auf die jeweiligen Kompetenzen der Vertragspartner und die gegenseitige Anerkennung im Rahmen von Äquivalenzbeschlüssen abgestellt. Dieser Bereich wird nicht Teil der Verhandlungen sein. Im Bereich digitaler Handel sieht das Mandat den Schutz personenbezogener Daten und Verbraucherrechte nach EU-Standards vor. Auch über den Bereich des Datenschutzes wird die Europäische Kommission im Rahmen eines Angemessenheitsbeschlusses entscheiden. Der zukünftige Kapital- und Zahlungsverkehr zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich soll nach dem Mandatsentwurf grundsätzlich frei sein; das Mandat sieht hier aber die Möglichkeit von Vorbehalten, etwa zur Vermeidung von Zahlungsbilanzkrisen, vor. Auch für den Bereich Öffentliche Beschaffung/Vergaberecht strebt das Mandat Regelungen über dem Standard des WTO-Beschaffungsübereinkommens GPA (Government Procurement Agreement) an. Hinsichtlich des geistigen Eigentums soll der Bestand der EU weitgehend bewahrt werden.

Im Energiebereich strebt das Verhandlungsmandat eine Partnerschaft an, die unter anderem die Kooperation zur Lieferung von kostengünstigem, sauberem und versorgungssicherem Strom und Gas vorsieht. Grundlage ist dabei ein Wettbewerbsmarkt und diskriminierungsfreier Zugang zu den Netzen. Die Kooperation greift auch bei der Förderung und Integration von erneuerbaren Energien sowie bei der technischen Zusammenarbeit bei Interkonnektoren (Grenzkuppelstellen für Strom und Gas). Das Mandat spricht sich zudem für die Verknüpfung eines – zukünftigen – britischen Emissionshandelssystems mit dem EU-Emissionshandelssystem aus.

Abbildung 3: Die Verhandlungen der zukünftigen Partnerschaft (aktueller Stand) Bild vergrößern

Abbildung 3: Die Verhandlungen der zukünftigen Partnerschaft (aktueller Stand)

© Europäische Kommission

Die weiteren Verhandlungen bestimmen die zukünftige Partnerschaft

Wie eng die zukünftige Partnerschaft sein wird, hängt von der Bereitschaft beider Seiten zu einer Einigung in den Verhandlungen ab. Mit dem Austrittsabkommen sind faire Rahmenbedingungen für die Trennung des Vereinigten Königreichs von der EU geschaffen worden. Die Politische Erklärung und das EU-Verhandlungsmandat setzen einen ambitionierten Rahmen für ein umfassendes zukünftiges Verhältnis. Dies wird den vielen gleichlaufenden politischen Interessen, dem in fast 50 Jahren gewachsenen gemeinsamen Regulierungsrahmen, der geografischen Nähe und den engen wirtschaftlichen Verflechtungen der EU mit dem Vereinigten Königreich gerecht. Klar muss jedoch auch sein, dass das Vereinigte Königreich die EU einschließlich ihres Binnenmarkts verlassen hat – das zukünftige Verhältnis wird daher zwangsläufig weniger eng sein als bisher.

Nach der EU hat auch das Vereinigte Königreich am 27. Februar 2020 seine Vorstellungen für das zukünftige Verhältnis vorgelegt. Das Vereinigte Königreich strebt danach eine wesentlich weniger enge Zusammenarbeit an und weicht damit auch von der gemeinsamen Politischen Erklärung ab. Das zukünftige Verhältnis soll aus einem Freihandelsabkommen nach dem Vorbild bestehender bzw. zurzeit verhandelter EU-Freihandelsabkommen sowie weiterer sektorieller Abkommen bestehen (u.a. zu Fischerei, Transport und Energie). Eine zukünftige (dynamische) Angleichung an EU-Recht sowie die Rechtsprechungshoheit des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) im Vereinigten Königreich werden abgelehnt.

Der zeitliche Rahmen für eine Einigung ist denkbar knapp. Bereits im Juni 2020 soll der Fortschritt der Verhandlungen überprüft werden. Wichtig war, dass die EU-27-Mitgliedstaaten während der Austrittsverhandlungen stets große Geschlossenheit gezeigt haben. Der Austritt des Vereinigten Königreichs hat den EU-Mitgliedstaaten die Vorteile der EU-Mitgliedschaft nochmals deutlich vor Augen geführt. Die Zustimmung zur EU ist in den Mitgliedstaaten seit 2016 eher gestiegen. Auch die Wirtschaftsvertreter haben ihre Regierungen stets unterstützt. Dies war wichtig für den erfolgreichen Abschluss der Austrittsverhandlungen.

Die Umsetzung des Austrittsabkommens einschließlich des Nordirland-Protokolls ist unerlässliche Basis für ein neues Verhältnis. Sollte eine Einigung scheitern, würde sich das zukünftige Verhältnis zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich im Handelsbereich nach den Regeln der WTO richten: zahlreiche Zölle würden wieder eingeführt und auch der Dienstleistungshandel würde maßgeblich eingeschränkt. Auf dieses Szenario haben sich Deutschland und die EU sorgfältig vorbereitet. Dennoch wären negative Effekte auf das Wachstum des Bruttoinlandsproduktes in Deutschland, der restlichen EU und auch im Vereinigten Königreich nicht auszuschließen.

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