Wie pragmatische Lösungen die Entsendung von Arbeitskräften erleichtern können

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Eine der wichtigsten Errungenschaften des Europäischen Binnenmarktes ist die Personenfreizügigkeit: Diese umfasst das Recht für jeden EU-Bürger, seinen Arbeitsort in der Union frei zu wählen. Diese Grundfreiheit wird jedoch durch restriktive Entsenderegeln zunehmend eingeschränkt. Schon klagen viele Unternehmen, es sei einfacher, Mitarbeiter nach China zu entsenden als in manche europäische Nachbarländer. Hier besteht Handlungsbedarf. Denn die Freizügigkeit von Arbeitskräften ist eine entscheidende Voraussetzung für den freien Dienstleistungshandel und damit für einen funktionierenden Binnenmarkt.

Der europäische Binnenmarkt ist eine der wichtigsten Säulen der Europäischen Union und Grundlage für Wachstum und Wohlstand in Deutschland. Gerade in Zeiten, in denen internationale Handelskonflikte und Spannungen zunehmen, ist die Tatsache, dass deutsche Unternehmen den größten Binnenmarkt der Welt vor ihrer Haustür haben, ein nicht zu unterschätzender Stabilitätsfaktor.

Damit Europa sich auch in Zukunft gegen Wettbewerber wie die USA oder China behaupten kann, ist ein funktionierender Binnenmarkt unverzichtbar – nicht nur für Waren und Kapital, sondern auch für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie für Dienstleistungen. Tag für Tag entsenden deutsche Unternehmen Tausende von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ins europäische Ausland, zur Montage oder Instandhaltung, für Verkaufs- und Beratungsgespräche, auf den Bau oder im Transportwesen. Nur wenn Fachkräfte ungehindert in anderen Mitgliedstaaten eingesetzt werden können, haben Unternehmen eine faire Chance, ihre Dienstleistungen in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen anzubieten.

Aber Personen- und Dienstleistungsfreiheit werden zunehmend behindert – durch ein dichtes Geflecht von Entsendebürokratie. Bevor etwa ein deutscher Maschinenbauer einem Kunden im europäischen Ausland die Montage und Wartung einer Maschine bieten kann, muss er – je nach ­Zielland – unterschiedlichen arbeits- und sozialrechtlichen Antrags- und Meldepflichten nachkommen. Und nach einem Wasserrohrbruch im Nachbarland kann ein deutscher Handwerker im grenznahen Bereich nicht einfach seine Mitarbeiter zur Notfallreparatur losschicken. Auch er muss zunächst die jeweiligen Anträge stellen.

In Kürze:
Gerade in Zeiten internationaler Handelskonflikte und Spannungen ist der europäische Binnenmarkt ein nicht zu unterschätzender Stabilitätsfaktor.

Die A1-Bescheinigung: Notwendiges Instrument oder Bürokratiemonster?

Die vielleicht bekannteste dieser Pflichten ist die Beantragung der sogenannten A1-Bescheinigung. Sie dient dem Nachweis, dass der Mitarbeiter, der vorübergehend im Ausland tätig wird, etwa um eine Maschine zu reparieren, weiterhin dem Sozialversicherungssystem des Herkunftslandes unterliegt und deshalb keine Sozialbeiträge an die Sozialkassen im Ausland abführen muss.

Dabei verfolgt die Entsendebürokratie grundsätzlich einen guten Zweck: Die wirksame Bekämpfung von Schwarzarbeit und Sozialdumping in der EU und die Durchsetzung des Prinzips der gleichen Bezahlung für gleiche Arbeit am gleichen Ort sind entscheidende Faktoren, um die Akzeptanz des Binnenmarktes bei den Bürgerinnen und Bürgern in der EU dauerhaft zu erhalten.

Allerdings wird das Ausmaß der Bürokratie für viele, gerade mittelständische Unternehmen zur Belastung. Denn einige Mitgliedstaaten verlangen die Beantragung und Mitführung der A1-­Bescheinigung bereits vor Beginn der Entsendung und belegen Verstöße mit strikten Sanktionen. Selbst bei einem nur wenige Stunden dauernden Auslandseinsatz können erhebliche Geldbußen fällig werden. Handels- und Handwerkskammern im grenznahen Bereich berichten demnach, dass Unternehmen lieber auf Aufträge aus dem Nachbarland verzichten, als sich der Bürokratie des Entsendeverfahrens zu stellen.

Im Ergebnis wird das vernünftige Anliegen – faire Wettbewerbsbedingungen und die Bekämpfung von Sozialbetrug – oftmals durch bürokratische Belastungen in ihr Gegenteil verkehrt. Um wieder mehr Freiheit für grenzüberschreitend aktive kleine und mittlere Unternehmen zu schaffen, hat das Bundeswirtschaftsministerium Vorschläge zur Verringerung der Entsendebürokratie ausdrücklich in die neue Mittelstandsstrategie des Hauses aufgenommen.

Derzeit wird die der A1-Bescheinigung zugrundeliegende EU-Verordnung 883/ 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zwischen Europäischem Rat und Europäischem Parlament neu verhandelt. Das Parlament plädiert für eine Regelung, wonach eine A1-Bescheinigung künftig immer im Voraus zu beantragen wäre und eine Ausnahme nur für eng definierte Dienst- und Geschäftsreisen gelten sollte. Das wäre eine erhebliche Verschlechterung der gegenwärtigen Rechtslage. Die Bundesregierung setzt sich stattdessen für eine einfache und pragmatische Lösung im Interesse des Mittelstands ein. In einem gemeinsamen Schreiben an Abgeordnete des Europäischen Parlaments stellen der Bundesminister für Wirtschaft und Energie, Peter Altmaier, und der Bundesminister für Arbeit und Soziales, Hubertus Heil, fest: „Wir sind der Auffassung, dass Dienstleistungsfreiheit und Freizügigkeit sowie die notwendige Bekämpfung von Sozialdumping und Schwarzarbeit in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen müssen.“ Sie weisen darauf hin, dass die Vorabbeantragungspflicht der A1-Bescheinigung mittelständischen Unternehmen die Entsendung von Mitarbeitern ins EU-Ausland erheblich erschwert. Kurzfristige Arbeitseinsätze, wie sie z. B. auch bei Wartungsverträgen im Maschinenbau üblich sind, würden auf diese Weise unmöglich gemacht. Beschwerde führen aber nicht nur Unternehmen: Auch Wissenschaftler, Polizeikräfte, Bürgermeister und selbst Seelsorger oder Assistenzpersonen für Menschen mit Behinderungen sind von der A1-Regelung betroffen. Deshalb werben die Minister für einen Kompromiss, bei dem für kurze und kurzfristige Tätigkeiten eine grundsätzliche Ausnahme von der vorherigen A1-Antragspflicht gelten soll.

Mit digitalen Technologien Bürokratie abbauen

Perspektivisch bietet die Digitalisierung neue Möglichkeiten, Unternehmen ganz von der Entsendebürokratie zu entlasten. So haben die europäischen Sozialpartner der Bauwirtschaft, deren Branche allein für 43 % aller Entsendungen in der EU steht, die Einführung einer einheitlichen europäischen Sozialversicherungsnummer vorgeschlagen. Unter dieser Nummer könnte zukünftig für jeden Arbeitnehmer, der ins europäische Ausland entsandt wird, festgehalten werden, ob und wo er sozialversichert ist. Bei Prüfungen im Entsendeland könnte der Versicherungsstatus von den Kontrolleuren in Echtzeit digital abgefragt werden – ganz ohne vorherige Beantragung und ohne die Pflicht, Papiere mit sich zu führen. Auf diese Weise wäre es möglich, illegale Beschäftigung und Sozialdumping noch effektiver zu bekämpfen, ohne den Binnenmarkt durch immer neue Bürokratie zu beeinträchtigen.

Der Bausektor ist traditionell besonders von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung und deswegen auch besonders von Bürokratie und Kontrollen betroffen. Mit der neuen Europäischen Arbeitsbehörde, die im Oktober 2019 ihre Arbeit aufgenommen hat, steht eine Institution zur Verfügung, die die Aufgabe übernehmen könnte, im Bereich der Bauwirtschaft mit dem Aufbau eines Europäischen Sozialversicherungsregisters zu beginnen. Dies wäre ein aktiver Beitrag dazu, dass der Binnenmarkt weiterhin ein echter Standortvorteil für den europäischen Mittelstand bleibt.

Kontakt
Eike Sacksofsky
Referat: Grundsatzfragen der Dienstleistungswirtschaft
schlaglichter@bmwi.bund.de