Vorschläge für Anpassung des EU-Wettbewerbsrechts an das digitale Zeitalter vorgelegt

Entwicklungen des digitalen Zeitalters und neue Geschäftsmodelle machen eine Anpassung der Regeln auf Märkten erforderlich. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 hat am 9. September 2019 Vorschläge zur Reform des nationalen sowie des EU-Wettbewerbsrechts vorgelegt. Die Kommission wurde im September 2018 vom Bundesminister für Wirtschaft und Energie, Peter Altmaier, unter dem Vorsitz von Martin Schallbruch, Prof. Dr. Heike Schweitzer und Prof. Achim Wambach, Ph.D. eingesetzt. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie wird die Ergebnisse – mit Blick auf den deutschen EU-Ratsvorsitz im zweiten Halbjahr 2020 – nutzen, um Reformen auf europäischer Ebene anzustoßen.

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Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0

Globalisierung und Digitalisierung verändern unsere Wirtschaft und Gesellschaft. Treiber dieser Entwicklung sind vielfach Online-Plattformen und global agierende Digitalunternehmen mit neuen, datengetriebenen Geschäftsmodellen.

Um das deutsche und europäische Wettbewerbsrecht für die Herausforderungen des digitalen Wandels fit zu machen, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie die „Kommission Wettbewerbsrecht 4.0“ eingesetzt. Die unabhängige Expertenkommission sollte untersuchen, welche Änderungen des wettbewerbsrechtlichen Rahmens erforderlich sind. Das Mandat war nicht auf das Kartellrecht im engeren Sinne begrenzt. Vielmehr sollte die Kommission auch Schnittstellen und Wechselwirkungen mit anderen Rechtsgebieten berücksichtigen. Für die ehrenamtliche Arbeit konnte das BMWi mit Martin Schallbruch, Prof. Dr. Heike Schweitzer, Prof. Achim Wambach, Ph.D., Prof. Dr. Wolfgang Kirchhoff, Dr. Bernd Langeheine, Prof. Dr. Jens-Peter Schneider, Prof. Dr. Monika Schnitzer, Prof. Dr. Daniela Seeliger und Prof. Dr. Gerhard Wagner renommierte Wissenschaftler und Praktiker gewinnen. Die Bundestagsabgeordneten Hansjörg Durz, Dr. Matthias Heider und Falko Mohrs brachten die Sicht der Politik in die Diskussionen ein.

Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 hat ihren Abschlussbericht nach knapp einem Jahr Arbeit im September 2019 vorgelegt. Die interdisziplinär besetzte Kommission tagte insgesamt sechs Mal. Sie hörte zahlreiche Expertinnen und Experten sowie Vertreter von etablierten Unternehmen, Start-ups und Verbänden an. In drei Arbeitsgruppen wurden die Tagungen intensiv vorbereitet. Achim Wambach (Vorsitzender der Monopolkommission und Präsident des ZEW) leitete die Gruppe zu digitalen Plattformen. Eine Arbeitsgruppe um Martin Schallbruch (stellvertretender Direktor des Digital Society Instituts der ESMT Berlin) untersuchte die Rolle von Daten. Heike Schweitzer (HU Berlin) bearbeitete mit ihrer Gruppe Fragen der digitalen Ökosysteme und einer verbesserten Durchsetzung des europäischen Wettbewerbsrechts.

Der zentrale Ansatz der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 lautet: Ein modernes Wettbewerbsrecht muss auch im Zeitalter von Plattformen und digitalen Märkten dafür sorgen, dass sich Machtpositionen auf Märkten nicht verstetigen und jederzeit durch neue Anbieter mit freiem Marktzugang in Frage gestellt werden können (sog. Contestability bzw. Bestreitbarkeit von Märkten).

Sie hat insgesamt 22 konkrete Vorschläge für Anpassungen des EU-Wettbewerbsrechts in sieben Themengebieten vorgelegt, die auf einen neuen Wettbewerbsrahmen für die Digitalwirtschaft abzielen:

1. Neue Konzepte zur Erfassung von Marktmacht

Ziel des Wettbewerbsrechts ist es, durch Kontrolle wirtschaftlicher Machtpositionen einen offenen Wettbewerbsprozess zu gewährleisten, Innovationen zu ermöglichen und hierdurch die Wahlfreiheit der Nachfrager zu schützen. Ob eine wettbewerbsrechtlich relevante Machtposition vorliegt, wird mit Blick auf sachlich und räumlich relevante Märkte ermittelt.

Die traditionellen Methoden der Marktabgrenzung stoßen in der digitalen Ökonomie jedoch an ihre Grenzen. Bisher wird auf Grundlage der Bekanntmachung der EU-Kommission zur Definition des relevanten Marktes aus dem Jahr 1997 danach gefragt, welche Waren oder Dienstleistungen aus Sicht der Verbraucher austauschbar sind. Im Hinblick auf Plattformmärkte, „unentgeltliche“ Dienste (z. B. Suchmaschinen mit datengetriebenen Dienstleistungen) und digitale Ökosysteme (z. B. App-Stores) stellen sich jedoch zahlreiche komplexe Fragen, bei denen die klassischen Analysemethoden (Wechselbereitschaft von Kunden infolge von hypothetischen Preiserhöhungen) versagen. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt daher, die Konzepte für die Erfassung von Machtpositionen insbesondere digitaler Plattformen zu schärfen. So seien beispielsweise auf einem Plattformmarkt nicht allein die Marktanteile entscheidend, sondern vielmehr die Kontrolle über den Zugang zur Plattform. Daher wird empfohlen, dass die Europäische Kommission den Begriff der „relevanten Märkte“ im Hinblick auf digitale Geschäftsmodelle überarbeitet.

2. Datenzugang ermöglichen und Datenumgang stärken

Die Sammlung, Kombination und Auswertung von Daten steht im Zentrum digitaler Innovation und ist Kernbestandteil digitaler Geschäftsmodelle. Der Zugang zu Daten kann daher einen erheblichen Wettbewerbsvorsprung begründen. Vor diesem Hintergrund wird in Deutschland intensiv darüber diskutiert, ob für Wettbewerber Datenzugangsansprüche geschaffen werden sollten.

Nach Auffassung der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 sollte die missbräuchliche Verweigerung des Datenzugangs durch marktbeherrschende Unternehmen bereits nach geltendem europäischen Recht als Wettbewerbsverstoß identifiziert werden. Handelt es sich jedoch in bestimmten Wirtschaftsbereichen um ein systematisches Problem, könne dies das Kartellrecht überfordern.

Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist der Auffassung, dass die Stärkung der Konsumentensouveränität ein wichtiges Instrument sein kann, um Wettbewerbsprobleme zu vermeiden. Je einfacher Konsumenten ihre Daten von einem zum anderen Anbieter portieren oder neuen Anbietern den Zugang zu ihren Daten gewähren können, desto eher können Wettbewerber datenbasierte Machtpositionen angreifen. Nutzer sollten daher einen im europäischen Recht verankerten Anspruch haben, Drittanbietern ein digitales Nutzerkonto zugänglich zu machen; Datentreuhänder gelte es zu fördern. Weitere Vorschläge in dieser Kategorie befassen sich mit einer verbesserten Open-Data-Strategie auf europäischer Ebene und in den Mitgliedsstaaten.

3. Klare Verhaltensregeln für marktbeherrschende Plattformen

Zwei Aspekte von digitalen Plattformen stellen das Wettbewerbsrecht vor besondere Herausforderungen:

  • Starke positive Netzwerkeffekte führen zu Konzentrationstendenzen, die den Wettbewerb erschweren;
  • das Plattformunternehmen hat die Kontrolle über den Wettbewerb auf der Plattform (sog. „Gatekeeper“-Funktion).

Nach Auffassung der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 besteht aufgrund dieser Besonderheiten die Gefahr, dass marktbeherrschende Plattformunternehmen eigene Angebote begünstigen oder unfaire Vertragsbedingungen von den Nutzern fordern. Die Europäische Kommission hat in diesem Zusammenhang gegen Google und Amazon, das Bundeskartellamt gegen Facebook Verfahren durchgeführt. Diese Verfahren sind jedoch äußerst langwierig und komplex.

Als Lösung schlägt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 vor, klare Verhaltensregeln für marktbeherrschende Online-Plattformen festzulegen. Diesen soll untersagt werden, die eigenen Dienste im Verhältnis zu Drittanbietern zu begünstigen, soweit dies nicht auf sachlichen Erwägungen beruht. Außerdem sollen die betroffenen marktbeherrschenden Online-Plattformen verpflichtet werden, ihren Nutzern die Übertragbarkeit der Nutzer- und Nutzungsdaten in Echtzeit zu ermöglichen sowie die Interoperabilität mit Komplementärdiensten zu gewährleisten. Zusätzlich schlägt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 vor, Verfahren zur alternativen Streitbeilegung für Rechtsverletzungen auf Online-Plattformen zu prüfen.

4. Mehr Rechtssicherheit für Kooperationen

Im Zuge der Umwälzungen der digitalen Ökonomie beschäftigten sich immer mehr Unternehmen mit den Möglichkeiten der Daten- und Plattformökonomie und den Chancen, die technische Innovationen wie etwa der Einsatz Künstlicher Intelligenz (IT) bieten. Hierfür ist es oft notwendig, dass Unternehmen zusammenarbeiten und Daten austauschen. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 bemängelt, dass es für Kooperationen der Wirtschaft im Digitalbereich wenig Rechtssicherheit gebe. Um dies zu ändern, sollte die Europäische Kommission Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kooperationen von Unternehmen in der digitalen Ökonomie mit Priorität behandeln. Darüber hinaus empfiehlt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0, auf europäischer Ebene ein freiwilliges Anmeldesystem für neuartige Formen der Kooperationen in der Digitalwirtschaft einzurichten. Die Wettbewerbsbehörde soll dann innerhalb von 90 Tagen entscheiden, ob die geplante Zusammenarbeit zulässig ist.

5. Augenmerk auf den Aufkauf von Start-ups im Rahmen der Fusionskontrolle

Der gezielte Aufkauf von Start-ups in einer frühen Entwicklungsphase durch marktbeherrschende Unternehmen kann auch nach Ansicht der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 den Wettbewerb schädigen und Anreize für Innovationen verringern. Damit solche Aufkäufe auf EU-Ebene geprüft werden können, müssen sie in den Anwendungsbereich der Fusionskontrollverordnung (FKVO) fallen. Nach der aktuellen FKVO werden Fusionen aber nur dann geprüft, wenn beide beteiligten Unternehmen bestimmte Umsätze erzielen. Viele Start-ups haben jedoch keine oder nur sehr geringe Umsätze und fallen so nicht in den Anwendungsbereich der EU-Fusionskontrolle.

Trotzdem empfiehlt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 keine Reform der FKVO. Allerdings sollte die Europäische Kommission einschlägige Fälle systematisch beobachten und auswerten. Zudem soll bei der Anwendung des geltenden Fusionskontrollrechts ein besonderes Gewicht auf die Gefahren gelegt werden, die durch den systematischen Aufkauf junger, innovativer Start-ups durch marktmächtige Digitalunternehmen entstehen. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt die Entwicklung von Leitlinien, die diesen Anforderungen Rechnung tragen.

Bestehenden Überlegungen, die Fusionskontrolle im Digitalbereich nicht mehr vor dem Zusammenschluss, sondern erst nach dem Zusammenschluss vorzunehmen (Ex-post-Kontrolle), erteilt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 eine Absage: Hier entstehe zu große Rechtsunsicherheit für Unternehmen. Gleichwohl soll die Europäische Kommission geeignete Fälle ebenfalls beobachten und analysieren, um festzustellen, ob die bestehende Ex-ante-Kontrolle weiterhin ausreicht.

6. Effektivere Anwendung des Verfahrensrechts sicherstellen

Das derzeit geltende Verfahrensrecht zur Durchsetzung wettbewerbsrechtlicher Maßnahmen hält die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 momentan nicht für überarbeitungswürdig. Zwar seien die Prozesse gerade in größeren Verfahren (im Fall Google Shopping dauerte das Verfahren der Europäischen Kommission über sechs Jahre) sehr zeit- und ressourcenintensiv. Dennoch gebe das EU-Verfahrensrecht der Europäischen Kommission genügend Mittel an die Hand, um schnell auf mögliche Verstöße reagieren zu können. Hierzu zählt insbesondere die Möglichkeit, einstweilige Maßnahmen zu treffen.

Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 kritisiert jedoch, dass die Europäische Kommission von diesem Instrument in der Vergangenheit zu selten Gebrauch gemacht habe. Gerade bei neu aufkommenden rechtlichen Fragen im Gebiet der digitalen Ökonomie solle die Europäische Kommission einstweilige Maßnahmen proaktiv einsetzen, um Schädigung des Wettbewerbs zu verhindern.

7. Neue EU-Behörden für die digitale Transformation

Im letzten Teil empfiehlt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 sowohl auf EU- als auch auf nationaler Ebene institutionelle Änderungen, um die Herausforderungen der digitalen Ökonomie besser zu meistern. Dafür solle die neu gewählte Europäische Kommission ein „Digital Markets Board“ einrichten, das digitalpolitische Aspekte in verschiedenen Politikbereichen koordiniert. Daneben empfiehlt die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 mehrheitlich auch die temporäre Einrichtung einer „Digital Markets Transformation Agency“, die Informationen über Marktentwicklungen sowie technische Entwicklung sammeln und aufbereiten soll. Zuletzt steht die Empfehlung, dass die datenschutzrechtliche Aufsicht in den Mitgliedsstaaten stärker zentralisiert werden sollte, um eine kohärentere Datenschutzpolitik zu ermöglichen.

Ausblick

Für die Vorbereitung der deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 bietet die Arbeit der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 eine gute Grundlage. Der Abschlussbericht fasst die internationale Diskussion über die Weiterentwicklung des Wettbewerbsrahmens für die Digitalwirtschaft zusammen und liefert konkrete Vorschläge, was im Hinblick auf die Herausforderungen der Digitalisierung getan werden kann und sollte. Bundesminister Peter Altmaier hat den Abschlussbericht bereits an die Europäische Kommission übersandt. Gemeinsam mit seinen Amtskollegen aus Frankreich und Polen hatte Minister Altmaier zudem bereits am 4. Juli 2019 trilaterale Vorschläge für eine Reform des europäischen Wettbewerbsrechts vorgelegt.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie hat die Arbeit der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 intensiv begleitet. Auf diesem Wege konnten viele der Ideen schon bei der Ausarbeitung des seit Anfang Oktober 2019 in der Ressortabstimmung befindlichen GWB-Digitalisierungsgesetzes berücksichtigt werden, mit dem das nationale Wettbewerbsrecht modernisiert werden soll.

Kontakt: Daniel Fülling
Referat: Grundsatzfragen der Wettbewerbspolitik, Kartellrecht, wettbewerbspolitische Fragen der
Digitalisierung