Netzgebundene Märkte

Vor allem die Öffnung netzgebundener Märkte ist ein Schwerpunkt der Wettbewerbspolitik in Europa und in Deutschland. Netzindustrien sind dadurch gekennzeichnet, dass zur Herstellung der Güter oder Dienstleistungen ein Netz erforderlich ist, zum Beispiel das Schienennetz im Eisenbahnverkehr oder das Stromleitungsnetz im Strommarkt.

Dabei kann es im Netzbereich selbst keinen Wettbewerb geben, da beispielweise der Bau von Parallelleitungen nicht rentabel ist. Auf den vorgelagerten Märkten wie der Stromerzeugung und den dem Netz nachgelagerten Märkten wie dem Verkehr ist Wettbewerb jedoch grundsätzlich möglich.

Regulierung und Wettbewerb greifen gezielt ineinander

Infrastruktur und Netze sollen deshalb dort geöffnet werden, wo es für einen funktionsfähigen Wettbewerb zu Gunsten der Verbraucherinnen und Verbraucher erforderlich ist. Gleichzeitig müssen Anreize für Investitionen nicht nur zur Instandhaltung der bestehenden Infrastruktur, sondern auch in neue Infrastrukturbereiche erhalten bleiben, damit sich neue Technologien etablieren können.

Mit der Reform des Energiewirtschaftsrechts, der Liberalisierung bei Post und Telekommunikation sowie der Bahnreform wurden wichtige, ehemals monopolistisch geprägte Märkte in Deutschland dem Wettbewerb geöffnet. Voraussetzung für einen wirksamen Wettbewerb in diesen Netzsektoren ist eine konsequente staatliche Netzregulierung zugunsten eines diskriminierungsfreien Netzzugangs. Neue Anbieter auf den vor- und nachgelagerten Märkten sind auf einen Netzzugang ohne Benachteiligungen und zu fairen Preisen angewiesen.

Die Regulierung des Netzzugangs soll den Wettbewerb auf den nachgelagerten Märkten stimulieren. Staatliche Interventionen zugunsten eines diskriminierungsfreien Zugangs zu den regulierten Netzen müssen sich auf das unbedingt Erforderliche beschränken und dürfen nicht in schädliche Überregulierung umschlagen. Das ist Aufgabe der Bundesnetzagentur, bei der die Regulierungsbefugnisse für die fünf Branchen Telekommunikation, Post, Strom, Gas und Bahn konzentriert sind. Die Monopolkommission legt regelmäßig Gutachten zum Stand und der absehbaren Entwicklung des Wettbewerbs in diesen Bereichen vor. 

Das Ziel: Wettbewerb ermöglichen und stärken

Vor allem die Öffnung des Telekommunikationsmarktes hat sich in Deutschland außerordentlich positiv ausgewirkt. Neue Leistungsangebote bei sinkenden Preisen - das ist das Ergebnis dieser wettbewerbsorientierten Politik, die im Bereich der Telekommunikation zugleich durch eine rasante technologische Entwicklung unterstützt wurde.

Im Postbereich folgte auf die schrittweise Marktöffnung eine steigende Wettbewerbsintensität im gesamten lizenzpflichtigen Bereich. Ende 2007 ist die Exklusivlizenz der Deutschen Post AG für Briefsendungen unter 50 Gramm ausgelaufen. Im Bereich des Eisenbahnverkehrs wurde das Schienennetz für Dritte bereits in den 1990er Jahren im Zuge der Bahnreform geöffnet. Der freie Zugang hat insbesondere im Regional- und Güterverkehr Wettbewerb geschaffen.

Die Voraussetzungen für einen funktionierenden Wettbewerb auf den Strom- und Gasmärkten wurden und werden weiterhin schrittweise verbessert. 

Die Freiheit des wirtschaftlichen Wettbewerbs wird in Deutschland durch zwei Gesetze geschützt: das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) (PDF, 163KB) und das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG). Beide Gesetze verfolgen dabei unterschiedliche Schutzziele.

Das GWB zielt auf den Schutz des Wettbewerbs als Institution ab und soll die Freiheit des Wettbewerbs als Allgemeininteresse sicherstellen, so dass weder Beschränkungen noch Ausschaltungen der wirtschaftlichen Betätigungs- und Entscheidungsfreiheit der Wettbewerber drohen. Das GWB ist das Grundsatzwerk der kartellrechtlichen Gesetze in Deutschland. Einige Wirtschaftssparten wie beispielsweise die Telekommunikation, das Postwesen, der Schienenverkehr und die Energieversorgung weisen jedoch bereichsspezifische Besonderheiten auf und werden in spezielleren Gesetzen geregelt.

Neben dem GWB sollen auch das UWG und seine Nebengesetze Schutz vor unlauteren und unerlaubten Wettbewerbshandlungen Einzelner bieten. Man spricht auch von Lauterkeitsrecht, weil das Verhalten der einzelnen Wettbewerber im Markt „anständig“ und redlich sein soll. Für das UWG ist das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV) federführend zuständig.

Ein Infopapier (PDF: 81 KB) fasst die wichtigsten Aspekte des Nationalen Kartell- und Wettbewerbsrechts zusammen.

Die Kernsäulen des GWB

Das GWB verankert den Grundsatz der freien Marktwirtschaft in einem Gesetz. Es besteht aus drei Kernsäulen: Dem Kartellverbot, der Missbrauchsaufsicht und der Fusionskontrolle. Das Ziel ist dabei, den freien Wettbewerb als Garant für Wohlstand und Leistungsfähigkeit unserer Gesellschaft zu bewahren, indem Wettbewerbsbeschränkungen verhindert werden. Am Wettbewerb teilnehmende Unternehmen sollen keine Möglichkeit haben, negativ auf den Wettbewerb einzuwirken. Mehr zum Thema erfahren Sie hier.

Ein Wettbewerbsrecht für die digitale Ökonomie

Das GWB wird ständig überarbeitet, damit es auf die sich wechselnden wirtschaftlichen Gegebenheiten angemessen reagieren kann. Am 9. Juni 2017 ist daher die 9. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) (PDF, 163KB) in Kraft getreten. Damit wurde das Wettbewerbsrecht an die zunehmende Digitalisierung der Wirtschaft angepasst. Mit der Anpassung kann das Bundeskartellamt auch Phänomene wie Netzwerk- und Skaleneffekte oder den Zugang zu wettbewerbsrelevanten Daten bei der Prüfung der Marktbeherrschung von Unternehmen berücksichtigen. Darüber hinaus wurden der Bereich der Bußgeldhaftung von Konzernen überarbeitet und die Rechte von Kartellgeschädigten gestärkt. Mehr zur 9. GWB-Novelle finden Sie hier.

Um insbesondere auch das europäische Wettbewerbsrecht für die Herausforderungen der digitalen Märkte fit zu machen, hat die Bundesregierung im September 2018 die „Kommission Wettbewerbsrecht 4.0“ eingesetzt. Die Kommission befasst sich mit den wettbewerbspolitischen Fragestellungen, die sich durch die fortschreitende Entwicklung der Datenökonomie, die Verbreitung von Plattformmärkten und durch die „Industrie 4.0“ ergeben. Mehr erfahren.

Das Verhältnis von europäischem und nationalem Kartellrecht

Die deutsche Wettbewerbsordnung wird nicht allein durch deutsches Recht, sondern auch durch Regelungen auf EU-Ebene bestimmt. Das europäische Kartellrecht, insbesondere die Artikel 101 und 102 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind für das Funktionieren des gemeinsamen europäischen Binnenmarktes unerlässlich. Deutsche Kartellrechtsvorschriften dürfen dem Zweck des Unionskartellrechts nicht zuwiderlaufen, weswegen sich das GWB maßgeblich am Kartellrecht der Europäischen Union orientiert. Ein Gleichlauf der Vorschriften ist mit Blick auf den Gemeinsamen Markt in der Europäischen Union und den alltäglichen grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr von immenser Bedeutung. Steht eine Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Raum (Stichwort: Zwischenstaatlichkeit), werden die Vorschriften des europäischen Kartellrechts entweder allein oder zusammen mit dem nationalen Kartellrecht angewendet.

Mehr zum europäischen Wettbewerbsrecht erfahren Sie hier.

Monopolkommission

Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium, das die Bundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaften auf den Gebieten der Wettbewerbspolitik, des Wettbewerbsrechts und der Regulierung berät. Hauptsächlich erstellt die Monopolkommission Gutachten auf gesetzlicher Grundlage, im Auftrag der Bundesregierung, im Verfahren der Ministererlaubnis oder auch auf eigene Initiative.

Gesetzlich vorgesehen sind beispielsweise das alle zwei Jahre erscheinende „Hauptgutachten“ und regelmäßige Gutachten zur Wettbewerbsentwicklung in den Bereichen der Eisenbahnen und der Telekommunikationsmärkten. Im Hauptgutachten wird der Stand der Unternehmenskonzentration wirtschafts- und wettbewerbspolitisch beurteilt und rechtlich gewürdigt. So untersucht die Monopolkommission beispielsweise regelmäßig, welche Unternehmen Deutschlands zu den 100 größten gehören und untersucht ihre gesamtwirtschaftliche Bedeutung mit Blick auf die Bundesrepublik Deutschland und die Welt, ihre Beschäftigungszahlen und Geschäftsvolumina. Die Monopolkommission analysiert aber auch einzelne Branchen wie den Verkehrs- oder Dienstleistungssektor.
Eine Liste der Sondergutachten findet sich hier.

Allgemeines Preisrecht

Auch das Preisrecht leistet einen wichtigen Beitrag für einen funktionierenden Wettbewerb: In unserem Wirtschaftssystem werden Preise grundsätzlich auf der Basis von Angebot und Nachfrage von Marktteilnehmern frei gebildet. Gleichwohl sind preisrechtliche Normen einzuhalten. Dabei wird unterschieden zwischen dem materiellem und dem formellem Preisrecht: Das materielle Preisrecht (zum Beispiel die Buchpreisbindung) regelt den Inhalt - also die Bestimmung und Höhe von Preisen - und überwacht, ob getroffene Vereinbarungen wirksam sind und eingehalten werden. Dabei greift es aus sozial-, wettbewerbspolitischen oder anderen Gründen in die freie Preisbildung ein.

Das formelle Preisrecht - auch als Preisordnungsrecht bezeichnet - regelt hingegen die Form, das heißt die Art und Weise, wie Preise ausgezeichnet und angekündigt werden. Es wird unter anderem durch die Preisangabenverordnung geregelt.

Weitere Informationen zum Allgemeinen Preisrecht erhalten Sie hier.

In Ausnahmefällen kann die Bundeswirtschaftsministerin oder der Bundeswirtschaftsminister die Aufgabe der Kartellbehörde übernehmen. Voraussetzung hierfür ist, dass im Einzelfall die Wettbewerbsbeschränkung von gesamtwirtschaftlichen Vorteilen des Zusammenschlusses aufgewogen wird oder der Zusammenschluss durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Für eine Ministererlaubnis gibt es klare formelle und materielle Voraussetzungen, die sich insbesondere aus § 42 GWB ergeben:

• Das Verfahren wird nur auf Antrag mindestens eines an dem geplanten Zusammenschluss beteiligten Unternehmens eingeleitet.
• Voraussetzung ist ferner eine Untersagung des Zusammenschlusses durch das Bundeskartellamt. Eine Ministererlaubnis kann weder vor Abschluss des kartellbehördlichen Verfahrens noch zum Beispiel dann erteilt werden, wenn das Bundeskartellamt den Zusammenschluss unter Auflagen und Bedingungen freigegeben hat.
• Die Bundeswirtschaftsministerin oder der Bundeswirtschaftsminister prüft, ob Gemeinwohlvorteile (gesamtwirtschaftliche Vorteile durch den Zusammenschluss und/oder ein überragendes Interesse der Allgemeinheit) die vom Bundeskartellamt festgestellte Wettbewerbsbeschränkung aufwiegen. Wenn dies der Fall ist, kann eine Ministererlaubnis erteilt werden, unter Umständen auch mit Bedingungen und Auflagen. Bei der Beurteilung ist auch die Wettbewerbsfähigkeit der beteiligten Unternehmen auf Märkten außerhalb Deutschlands zu berücksichtigen. Zudem darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn durch das Ausmaß der Wettbewerbsbeschränkung die marktwirtschaftliche Ordnung nicht gefährdet wird.

Verfahrensregelungen für das Ministererlaubnisverfahren reformiert

Mit der 9. Novelle des GWB hat der Gesetzgeber die Verfahrensregelungen für das Ministererlaubnisverfahren reformiert. Die Bundesministerin oder der Bundesminister für Wirtschaft und Energie hat künftig nur noch maximal acht Monate Zeit, um über einen Antrag auf Ministererlaubnis zu entscheiden. Zudem wurde die Rolle der Monopolkommission im Ministererlaubnisverfahren weiter gestärkt.

Seit der 9. Novelle verlangt das GWB außerdem, dass Leitlinien über die Durchführung des Ministererlaubnisverfahrens erlassen werden müssen. Am 8. November 2017 hat das BMWi entsprechende Leitlinien (PDF, 141KB) veröffentlicht. Die Leitlinien sollen eine zügige und effiziente Verfahrensführung ermöglichen und fördern. Dazu werden die Grundlagen des Verfahrens und der Abläufe erläutert.

Eine Übersicht zu den bisher erteilten Ministererlaubnissen finden Sie hier (PDF: 298 KB).

Das Verfahren der Ministererlaubnis gliedert sich grob in folgende Schritte:

Unternehmensübernahmen und Übernahmeversuche nehmen in Folge der Globalisierung zu. Die Wettbewerbspolitik bewertet dabei nicht die Motive für Fusionen oder Kooperationen. Entscheidend ist, Wettbewerb als funktionierendes Selbststeuerungsinstrument der Wirtschaft aufrecht zu erhalten. Unternehmenszusammenschlüsse dürfen nicht zur Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung führen. Marktmächtige Unternehmen könnten kleine und mittlere Unternehmen vom Markt verdrängen oder fernhalten.

Wenn sich die Märkte erweitern, muss dies bei der Prüfung eines Zusammenschlusses durch die Wettbewerbsbehörden gebührend berücksichtigt werden. Aber auch auf globalen Märkten müssen Monopole und Oligopole verhindert werden. Hierzu wird eine verstärkte Zusammenarbeit auf internationaler Ebene zu einer Angleichung der Prüfungsstandards führen müssen.

Internationale Kooperation im Rahmen der WTO, OECD und UNCTAD: Gemeinsame Standards schaffen

Vor diesem Hintergrund wird die internationale Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden immer wichtiger. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie arbeitet zusammen mit dem Bundeskartellamt in internationalen Organisationen wie WTO, OECD und UNCTAD in den dortigen Wettbewerbsausschüssen intensiv mit. Auf internationaler Ebene geht es nicht um eine Vereinheitlichung des Wettbewerbsrechts, sondern um die Vereinbarung von Mindeststandards, auf die sich die Staatengemeinschaft einigen sollte.

Länderübergreifender Austausch: Weitere internationale Kooperationsgremien

Daneben finden Diskussionen im Rahmen des International Competition Networks (ICN) statt, das sich ebenfalls als Forum für wettbewerbspolitische Meinungsbildung begreift. Das ICN ist ein im Jahr 2000 auch auf Betreiben des Bundeskartellamts geschaffenes Netzwerk zwischen Wettbewerbsbehörden. Rund 130 nationale und multinationale Wettbewerbsbehörden sind Mitglieder beim ICN.

Jährliche Konferenzen geben den Leitern der Wettbewerbsbehörden die Gelegenheit, sich auszutauschen, die Zusammenarbeit zwischen den Kartellbehörden zu verbessern und Empfehlungen auszusprechen. Die Arbeit ist in einer Reihe von Fach-Arbeitsgruppen organisiert. Zu begrüßen ist besonders die Einbeziehung der Entwicklungsländer. Das ICN hat sich so als weiteres wichtiges Forum für "Competition Advocacy" herausbilden können.