Les exportations d’armements ne sont pas un instrument de politique économique. La question de l’autorisation des exportations d’armements dépend de considérations de politique étrangère et de sécurité au cas par cas. D’éventuels motifs de politique de l’emploi ne peuvent pas entrer en ligne de compte dans une mesure déterminante.

Indépendamment des décisions individuelles concernant les exportations d’armements, le ministère fédéral de l’Économie cherche le dialogue avec le secteur de l’armement. En effet, les entreprises et leur personnel ont un droit à la prise de décisions politiques transparentes. Telle est l’utilité des entretiens du ministre fédéral M. Sigmar Gabriel avec les entreprises, les associations et les syndicats.

Les exportations de biens d’armement relèvent d’un domaine très sensible ; elles doivent, dès lors, être régies par des dispositions légales claires et soumises à un contrôle strict. L’Allemagne a établi un cadre juridique précis pour les exportations de biens d’armement et d’armes de guerre.

En son article 26, paragraphe 2, la Loi fondamentale dispose : Les armes de guerre ne peuvent être fabriquées, transportées et mises dans le commerce qu’avec l’agrément du
gouvernement fédéral. Les modalités sont définies par une loi fédérale.

Ces lois fédérales déterminantes sont la loi sur les échanges extérieurs (AWG), le règlement connexe relatif aux échanges extérieurs (AWV) et, plus particulièrement, la loi sur le contrôle des armes de guerre (KrWaffKontrG).

Ces dispositions réglementent dans le détail le processus d’autorisation des exportations de biens d’armement et d’armes de guerre. Le règlement relatif aux échanges extérieurs contient en outre une liste des exportations. Cette liste reprend tous les biens d’armement soumis à autorisation.

En principe, les entreprises désireuses d’exporter des biens d’armement doivent demander une autorisation d’exportation, ainsi que le prescrivent la loi sur les échanges extérieurs (AWG) et le règlement relatif aux échanges extérieurs (AWV). Tous les biens d’armement et les armes de guerre concernés sont repris dans la liste des exportations et sont ainsi précisément définis.

À l’instar de la liste des biens militaires de l’UE, la liste des exportations s’inspire fortement de la liste annexée à l’accord de Wassenaar de 1995. Lors de l’accord de Wassenaar, également signé par l’Allemagne, 41 États se sont mis d’accord sur une liste unique des biens d’armement à contrôler.

Le contrôle des exportations d’armements couvre en principe tous les biens d’armement. Certains de ces biens d’armement sont toutefois aussi des armes de guerre.

Les armes de guerre sont soumises à des restrictions plus poussées. Leur fabrication ou leur transport sur le territoire national sont ainsi déjà soumis à autorisation. La liste des armes de guerre définit clairement quels sont les biens d’armement qui constituent également des armes de guerre. La liste des armes de guerre est une annexe de la loi sur le contrôle des armes de guerre. Les avions tactiques, chars, armes de poing automatiques et navires de guerre, par exemple, sont des armes de guerre.

Les biens d’armement qui ne sont pas des armes de guerre sont encore appelés « autres biens d’armement ». Ils sont soumis à autorisation non pas conformément à la loi sur le contrôle des armes de guerre, mais conformément à la loi sur les échanges extérieurs. La liste des « autres biens d’armement » est longue. Elle inclut, par exemple, les pistolets et révolvers ainsi que les fusils de chasse et de sport, la technique radar et radio, mais aussi certains explosifs et précurseurs destinés à un usage militaire.

Il convient de distinguer entre armes de guerre et autres biens d’armement. Dans le cas des armes de guerre (voir la question précédente), les exportateurs n’ont pas droit à la délivrance d’une autorisation d’exportation. En effet, le gouvernement fédéral examine précisément et au cas par cas si le demandeur est fiable et si l’exportation entraîne des risques pour la paix ou compromet les engagements de droit international de l’Allemagne.

Les autres biens d’armement sont régis par les dispositions sur les exportations de la loi sur les échanges extérieurs (AWG) et du règlement relatif aux échanges extérieurs (AWV). À cet égard, le principe de libre circulation dans le cadre des échanges extérieurs est applicable. En d’autres termes, le demandeur a en principe droit à la délivrance d’une autorisation d’exportation. Le gouvernement fédéral peut cependant refuser l’autorisation lorsque, conformément à la loi sur les échanges extérieurs (article 4, paragraphe 1, points 1 à 3), les intérêts sécuritaires de l’Allemagne sont menacés, la coexistence pacifique des peuples est perturbée ou une perturbation notable des relations extérieures de l’Allemagne est attendue.

Important : La décision du gouvernement fédéral tient compte de la position commune de l’UE et des principes politiques (voir la question suivante).

La loi sur les échanges extérieurs (AWG) et la loi sur le contrôle des armes de guerre (KrWaffKontrG)définissent le cadre juridique applicable à l’autorisation d’exportations d’armements. Outre ces règles générales relatives au contrôle des exportations, des critères décisionnels transparents, solides et reconnus sont importants pour l’autorisation des exportations d’armements au cas par cas.

À cet effet, le gouvernement fédéral dispose de deux grands catalogues de critères : les principes politiques du gouvernement fédéral et la position commune de l’UE.

Les « principes politiques du gouvernement fédéral applicables aux exportations d’armes de guerre et d’autres biens d’armement du 19 janvier 2000 » insistent sur les aspects suivants en rapport avec les décisions d’autorisation d’exportation :

  • respect des droits de l’homme dans le pays destinataire
  • prise en compte de la situation intérieure et extérieure du pays destinataire
  • comportement du pays destinataire vis-à-vis de la communauté internationale, notamment en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme international et la criminalité organisée, le respect des engagements internationaux ainsi que les aspects de non-prolifération, de désarmement et de contrôle de l’armement
  • autorisations prudentes et contrôle strict en cas d’exportations vers des pays dits tiers (pays hors UE, OTAN et autres que les pays assimilés à l’OTAN, à savoir l’Australie, la Nouvelle- Zélande, le Japon et la Suisse) en ce qui concerne la situation des droits de l’homme, les intérêts de politique de sécurité de l’Allemagne et la communauté internationale
  • intérêt particulier de l’Allemagne au maintien de l’aptitude à la coopération de l’industrie militaire à l’échelle de l’UE et de l’OTAN

La position commune de l’UE de 2008 prévoit huit critères spéciaux applicables aux décisions statuant sur les demandes d’exportations et fait partie intégrante des principes politiques. Elle tient compte de la situation du pays destinataire dans la région et de l’importance des exportations demandées pour le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité au niveau régional. L’examen se penche plus particulièrement sur le respect des droits de l’homme dans le pays destinataire ainsi que sur les risques d’abus du bien d’armement visé.

La demande préalable informe les demandeurs potentiels sur le résultat possible d’une demande d’exportation envisagée dès avant la conclusion d’un contrat. La réponse donnée à une demande préalable n’est pas une décision sur les exportations d’armements et ne remplace pas une telle décision. Étant donné que la situation factuelle et juridique et les autres circonstances dans lesquelles les demandes d’exportation sont susceptibles d’être autorisées peuvent varier, la réponse donnée à une demande préalable n’a pas non plus d’effet contraignant. Les demandes préalables concernant des armes de guerre doivent être adressées au ministère fédéral des Affaires étrangères ; celles concernant d’autres biens d’armement doivent être adressées à l’Office fédéral de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA). La réponse aux demandes préalables est régie par les mêmes critères que ceux applicables aux demandes d’autorisation d’exportation.

Pour des raisons constitutionnelles, le gouvernement fédéral n’informe pas sur les procédures d’autorisation en cours et sur d’éventuelles décisions sur des demandes préalables ; en effet, il s’agit du cœur même de la responsabilité administrative.

Par ailleurs, les secrets d’affaires et professionnels des entreprises sont également concernés dans une mesure substantielle lorsque les appels d’offres et négociations contractuelles ne sont pas encore clôturés.

Un contrôle judicieux et efficace des exportations d’armements n’est possible que s’il est assuré que les biens d’armement fournis sont utilisés par le bénéficiaire dans le pays destinataire et ne sont pas réacheminés vers d’autres destinataires et/ou dans d’autres pays sans l’autorisation de la République fédérale d’Allemagne, par exemple s’ils sont revendus par le bénéficiaire de la livraison.

Le contrôle de l’utilisation finale permet de garantir la localisation des armes de guerre et autres biens d’armement fournis. Chaque décision d’autorisation d’exportation de biens d’armement fait l’objet d’un examen minutieux ex ante. À cet effet, l’ensemble des informations disponibles fait l’objet d’un examen et d’une évaluation circonstanciés. Le bénéficiaire déclare s’engager à ce que les importations d’Allemagne soient utilisées dans le pays même.

Lorsque le gouvernement fédéral a des doutes sur l’utilisation finale des biens d’armement dans le pays destinataire, les demandes d’exportation pour ce pays sont rejetées.

Afin d’améliorer le contrôle de l’utilisation finale des armes de guerre et autres biens d’armement, le conseil des ministres a adopté, en juillet 2015, les principes applicables aux « contrôles après expédition » (post shipment). Ces mesures permettent de réaliser des contrôles sur place chez le bénéficiaire des biens d’armement spécifiés. Elles permettent de repérer plus facilement les transferts illégaux à des tiers et de les sanctionner en conséquence.

Pour améliorer le contrôle de certains biens d’armement, tels que les armes de petit calibre, le conseil des ministres a adopté, en juillet 2015, la mise en place pilote de contrôles sur place de certaines exportations d’armements de l’Allemagne vers des pays tiers. Il est ainsi possible d’empêcher les transferts illégaux à des tiers. En cas de non-respect des déclarations d’utilisation finale ou de refus des contrôles sur place après consentement, le pays concerné est exclu de la livraison d’armes de guerre et de biens d’armement jusqu’à ce qu’il ait été remédié à ces états de fait. En mars 2016, le conseil des ministres a adopté la modification, nécessaire à cet effet, du règlement relatif aux échanges extérieurs. Les contrôles après expédition améliorent le contrôle des exportations d’armements. En effet, il est enfin possible de vérifier les informations fournies par les bénéficiaires sur la localisation des armes. L’Allemagne met ainsi en place un système dans lequel le contrôle des exportations d’armements ne se termine pas avec la délivrance d’une autorisation. Ce système et les principes applicables aux armes de petit calibre ont ainsi permis d’établir, pour les exportations d’armements, les règles les plus strictes jamais connues en Allemagne.

Afin de pouvoir faire l’expérience des contrôles sur place, le gouvernement fédéral se concentre, dans une phase pilote, sur le contrôle des armes de petit calibre, des pistolets, des révolvers et des fusils de précision. Les contrôles sur place ne peuvent naturellement démarrer que si des armes autorisées sous réserve des contrôles après expédition ont été produites et exportées.

À la différence de l’autorisation individuelle, une autorisation globale d’exportation garantit aux exportateurs particulièrement fiables un grand nombre d’exportations ou de livraisons à différents bénéficiaires dans un ou plusieurs pays. Les autorisations globales d’exportation ne sont délivrées qu’aux exportateurs qui se soumettent au contrôle spécial de l’Office fédéral de l’économie et du contrôle des exportations. En règle générale, ces autorisations permettent surtout la fourniture de biens d’armement dans les États membres de l’UE, de l’OTAN et pays assimilés à l’OTAN.

Plusieurs biens économiques et technologies peuvent être utilisés à des fins tant civiles que militaires. Ces biens et technologies sont appelés « biens à double usage ».

Cette catégorie de biens englobe, par exemple, les machines-outils, les instruments de test et de mesure, les matériaux, les soupapes, les composants électroniques et de nombreux autres produits industriels. Au niveau européen, leur exportation est régie par le règlement sur les biens à double usage. Il assure le contrôle des exportations de ces biens et technologies vers les pays hors UE en les reprenant dans des listes spécifiques. En cas d’utilisation à des fins militaires, l’exportation de certains biens (non repris dans les listes) peut, dans certaines conditions, être soumise à autorisation, voire interdite. Le contrôle porte plus particulièrement sur la possibilité d’abus d’un bien exporté à des fins de répression interne dirigée contre la population ou pour des guerres dans des régions frappées par des conflits.

Pour assurer le contrôle efficace des biens à double usage au niveau international et élaborer des normes communes, des règles uniformes sont nécessaires. 41 États, dont l’Allemagne, se sont ainsi mis d’accord, dans le cadre de l’accord de Wassenaar, sur des listes de biens d’armement conventionnels et de biens à double usage. La mise en application des listes de Wassenaar en droit européen incombe à l’Union européenne (UE) et est régie par le règlement (CE) sur les biens à double usage et une liste de contrôle figurant dans son annexe I. Ce cadre européen est mis en œuvre au niveau national ; l’autorité responsable des autorisations est l’Office fédéral de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA).

L’Allemagne s’engage notamment en faveur du contrôle de nouvelles technologies sensibles. Dans ce cadre, l’exportation de technique dite de surveillance, c’est-à-dire de technologies permettant de surveiller les ordinateurs et l’internet ou d’écouter des communications téléphoniques, est particulièrement importante au regard de la protection des droits de l’homme. Depuis 2013-2014, l’accord de Wassenaar prévoit l’application du contrôle aux exportations de techniques d’écoute pour la téléphonie mobile, de logiciels de perquisition, de techniques de radiosurveillance par satellite et de techniques de surveillance des réseaux, cela constituant un grand pas en avant au niveau international et européen à l’initiative de l’Allemagne. Depuis le 1er janvier 2015, ces exportations sont soumises à autorisation dans l’ensemble de l’Europe. D’importantes lacunes en matière d’autorisation des exportations de ces techniques ont ainsi pu être comblées. En 2015, le gouvernement fédéral est allé encore plus loin et a prévu des durcissements supplémentaires au niveau national. Depuis le 18 juillet 2015, les exportations de systèmes d’évaluation dans le domaine de la téléphonie et, depuis le 1er janvier 2016, les exportations de service après-vente et de maintenance pour les techniques de surveillance importées d’Allemagne sont également contrôlées et soumises à autorisation. À cet effet, le règlement relatif aux échanges extérieurs a été remanié. Le gouvernement fédéral s’engagera en faveur de la mise en place, au niveau international et européen également, des durcissements instaurés en 2015 au niveau national en matière d’exportation des techniques de surveillance. À l’initiative de l’Allemagne, un groupe d’experts spécialisé en techniques de surveillance assurera le suivi de l’initiative de la Commission européenne portant sur la révision du règlement (CE) sur les biens à double usage. Elle a pour mission de contribuer à élaborer des propositions concrètes pour des contrôles supplémentaires efficaces, par exemple, la prise en compte de systèmes d’évaluation au niveau des réseaux de télécommunication (centres de surveillance, notamment), ainsi que des services et techniques de surveillance susceptibles d’abus, surtout au regard des droits de l’homme.

Le gouvernement fédéral rend d’ores et déjà des décisions d’exportations d’armements au cas par cas sur la base des « principes politiques du gouvernement fédéral applicables aux exportations d’armes de guerre et d’autres biens d’armement » de 2000 et de la « Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires ».

Il examine minutieusement chaque demande compte tenu de la situation dans la région et le pays concerné, du maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité dans la région ainsi que du respect des droits de l’homme.

Le ministre fédéral M. Sigmar Gabriel a souligné que le commerce d’armes n’est pas un instrument de politique économique. Le gouvernement fédéral est conscient de sa responsabilité et procède à un contrôle restrictif des exportations d’armements avec tout le soin requis et en tenant compte de tous les aspects importants.

Selon le rapport 2015 sur les exportations d’armements, des autorisations individuelles pour l’exportation de biens d’armement ont été délivrées comme suit pour la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015 (en euros, en comparaison avec les chiffres de l’année précédente) :

Période20142015
Valeur totale :3 974 millions d’euros7 859 millions d’euros
États membres de l’UE817 millions d’euros2 474 millions d’euros
OTAN et pays assimilés à l’OTAN753 millions d’euros763 millions d’euros
Pays tiers2 404 millions d’euros4 621 millions d’euros

En 2015 ont été délivrées des autorisations individuelles pour l’exportation de biens d’armement pour un montant de 7,86 milliards d’euros. Dans ce cadre, les États membres de l’UE et de l’OTAN ainsi que les pays assimilés à l’OTAN représentent un pourcentage élevé (41 %). L’autorisation d’exportation au Royaume-Uni, représentant à elle seule 1,1 milliard d’euros, de quatre avions ravitailleurs construits dans plusieurs pays européens dans le cadre d’un programme communautaire européen, y a largement contribué. Aux termes des principes politiques, il n’y a pas lieu de limiter de telles livraisons aux partenaires de l’UE et de l’OTAN et aux pays assimilés à l’OTAN.

Par ailleurs, certaines particularités lors de la délivrance à plusieurs niveaux et de la mise en œuvre des autorisations pour les armes de guerre revêtent de l’importance (voir ci-après). Les autorisations d’exportation peuvent ainsi être fondées sur des autorisations portant sur des armes de guerre qui ont été délivrées dans le passé. Pour 2015, il convient de relever, à cet égard, l’autorisation délivrée pour l’exportation de chars de combat Leopard 2 et d’obusiers blindés avec munition et autres véhicules d’accompagnement au Qatar pour une valeur de 1,6 milliard d’euros. Cette autorisation avait été précédée, en 2013, d’une autorisation correspondante au titre de la loi sur le contrôle des armes de guerre.

Bon nombre d’autorisations d’exportation à destination de pays tiers ont pour objet des fournitures de composants à des partenaires de coopération européens et aux États-Unis qui, de leur côté, rendent de nouveau des décisions d’exportation. Dans le cadre des programmes communautaires concernés, l’Allemagne a depuis plusieurs années des engagements découlant d’accords gouvernementaux internationaux.

Ainsi, la valeur des autorisations reprise dans les statistiques des autorisations est largement imputable à l’Arabie saoudite au titre de tels programmes communautaires ou fournitures, comme, par exemple, la livraison de châssis pour véhicules de transport non armés à la France, qui les exporte ensuite en Arabie saoudite sur la base d’une autorisation d’exportation française.

Les armes de petit calibre entraînent le plus grand nombre de victimes dans les conflits internes et transfrontaliers. Souvent, l’utilisation abusive des armes de petit calibre par des groupes criminels ou militants entrave le développement économique et social et contribue à l’escalade de la violence des conflits. Aussi le gouvernement fédéral applique-t-il des critères particulièrement sévères à la délivrance d’autorisations d’exportation d’armes de petit calibre vers des pays tiers.

Les autorisations d’exportation d’armes de petit calibre sont en net recul. En 2015, la valeur totale des autorisations délivrées pour les armes de petit calibre se chiffrait à 32,4 millions d’euros (en 2014, ce chiffre était encore de 47,4 millions d’euros), soit un recul de presque 15 millions d’euros et la valeur la moins élevée depuis 15 ans. Les autorisations d’exportation d’armes de petit calibre vers des pays tiers sont également en repli en comparaison avec l’année précédente ; leur volume s’est réduit de 7,1 millions d’euros, passant de 21,6 millions d’euros en 2014 à 14,5 millions d’euros en 2015.

Au premier semestre 2016, les autorisations d’exportation d’armes de petit calibre ont également fléchi dans l’ensemble, passant de 12,42 millions d’euros au premier semestre 2015 à 11,64 millions d’euros au premier semestre 2016. Dans ce cadre, la valeur des autorisations imputable à des pays tiers, c’est-à-dire à des pays qui ne sont ni des États membres de l’UE ni des États membres de l’OTAN ou assimilés à l’OTAN représentait 3,4 millions d’euros.

Afin d’améliorer plus encore le contrôle des exportations d’armes de petit calibre, le gouvernement fédéral a adopté, le 18 mars 2015, les principes applicables aux armes de petit calibre (principes relatifs à l’octroi d’autorisations pour l’exportation d’armes légères et de petit calibre et de leurs munitions et d’équipements servant à leur fabrication dans des pays tiers). Ces principes prévoient, entre autres, qu’aucune autorisation ne sera délivrée, en principe, pour l’exportation de composants et de technologies à destination de pays tiers (dans le contexte de la délivrance de licences, par exemple), si ce matériel fourni pourrait servir à la construction d’une nouvelle chaîne de production d’armes de petit calibre ou de leurs munitions correspondantes. Le principe fondamental applicable en la matière est le suivant : « le neuf remplace l’ancien ». Si le bénéficiaire souhaite se faire livrer des armes de petit calibre, la fourniture de nouvelles armes entraînera pour lui l’obligation de mettre ses anciennes armes au rebut et de les détruire. L’objectif de cette obligation est de prévenir la prolifération des armes de petit calibre. Au cas où l’acquisition d’armes neuves aurait pour objet de couvrir des besoins supplémentaires plausibles du bénéficiaire de la livraison et que, par conséquent, ses armes anciennes ne seraient pas détruites, le bénéficiaire doit s’engager fermement à ce qu’il détruise les armes neuves à livrer dès qu’il les aura mises au rebut (principe alternatif du « neuf, destruction en cas de mise au rebut »). De plus, avant que les destinataires de livraisons basés dans des pays tiers ne puissent transférer des armes de petit calibre à l’intérieur du pays destinataire à des bénéficiaires autres que ceux autorisés, ils devront dorénavant obtenir le consentement préalable du gouvernement fédéral.

Le gouvernement fédéral publie en principe toutes les autorisations d’exportation d’armements dans son rapport sur les exportations d’armements. Cette information est importante afin de garantir la transparence et la traçabilité du contrôle des exportations d’armements.

Le gouvernement fédéral ne peut toutefois fournir que des informations générales sur les demandes d’exportation qui ont été rejetées. Cette pratique est sous-tendue par la volonté de ne pas inciter d’autres entreprises à présenter des demandes d’exportation que le gouvernement fédéral juge problématiques en termes de politique étrangère.

En 2014, 100 demandes d’autorisations portant sur l’exportation de biens d’armement ont été rejetées (contre 71 en 2013). La valeur totale des demandes rejetées représentait 9,72 millions d’euros (contre 10,04 millions d’euros en 2013). Il n’est pas tenu compte des demandes que les demandeurs ont retirées avant toute décision, soit qu’ils les jugent infructueuses, soit pour d’autres raisons.