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Sujet - Contrôle des exportations d'armement

Pour une politique prudente et responsable en matière d’exportation d‘armement

Introduction

Les exportations d’armement ne sont pas des exportations comme les autres. C’est pour cette raison que le gouvernement fédéral s’est lui-même imposé des règles très strictes dans ce domaine sensible et qu’il poursuit une politique particulièrement restrictive en matière d’autorisation d’exportation.

L’exportation d’équipement militaire requiert toujours l’octroi d’une autorisation. Une licence d’exportation ne peut être délivrée qu’après la réalisation d’un examen approfondi du cas individuel. Dans ce contexte, le gouvernement fédéral veille particulièrement à ce que ces équipements ne soient pas utilisés afin de violer les droits de l’homme et qu’ils ne contribuent pas à l’aggravation des crises. Les décisions relatives aux autorisations d’exportations d’armement ne dépendent pas de considérations économiques ou de politique d’emploi, mais sont principalement prises sur la base de considérations relevant de la politique étrangère et de sécurité.

En matière d’exportation d’équipements militaires, il n’y a pas de solutions simples, et cette vérité s’applique encore plus à ce secteur qu’à d’autres. De plus, il n’y existe surtout pas de « choix entre le noir et le blanc ». En effet, il est beaucoup plus utile de porter un regard différencié sur les circonstances précises de chaque cas analysé. A titre d’exemple, l’Allemagne fournit des équipements militaires à d’autres pays afin de leur permettre de protéger leurs zones marines côtières et de lutter contre le terrorisme. L’Allemagne, comme d’autres pays, est intégrée dans des structures de sécurité. De plus, elle doit satisfaire à des obligations liées à son appartenance à des alliances. C’est la raison pour laquelle il se peut que, dans certains cas individuels, elle ait à défendre des intérêts légitimes relevant de la politique de sécurité et d’alliance qui justifient également la livraison d’équipements militaires et d’armes de guerre.

Bénéficiant d’un large consensus politique multipartite, le gouvernement fédéral mène depuis toujours cette même politique restrictive en matière de contrôles à l’exportation également dans le secteur des biens dits « à double usage ». Il s’agit de biens qui peuvent être utilisés à des fins tant civiles que militaires. Il en va de même de l’exportation de technologies de surveillance que le gouvernement fédéral entend restreindre à l’avenir.

Quatre chiffres relatifs aux exportations d’armement

7,86
Symbolicon für Geldscheine

milliards d‘euros :
C’est la valeur des biens pour lesquels des autorisations individuelles d’exportation ont été délivrées en 2015

31,6
Symbolicon für Wachstumskurve

pour cent :
C’est la diminution de la valeur des armes de petit calibre, par rapport à l’année précédente, pour lesquelles des autorisations d’exportation ont été délivrées en 2015

119
Symbolicon für eine Aufgabenliste

C’est le nombre des autorisations d’exportation globales qui ont été délivrées en 2015

41
Symbolicon für Tortendiagramm

pour cent
des autorisations d’exportation individuelles concernent des pays membres de l’UE/l’OTAN et des pays assimilés à l’OTAN

Chiffres actuels

Le gouvernement fédéral présente son rapport 2015 sur les exportations d’armements

Le 14 juin 2017, le conseil des ministres fédéral a adopté le rapport sur les exportations d'armement pour l'année 2016.

Le rapport actuel sur les exportations d'armement de 2016, qui a été présenté le 14 juin 2017 par le gouvernement fédéral, montre qu'une politique responsable et restrictive des exportations d'armement a été également poursuivie en 2016 et en 2017. Sur l'ensemble de l'année 2016, des autorisations individuelles d'un montant total de 6,85 milliards d'euros ont été délivrées (2015 : 7,86 milliards d'euros). La valeur d'autorisation définitive a un peu moins diminué que ce que les chiffres d'autorisation provisoires prévoyaient pour 2016 (6,88 milliards d'euros).

Lorsque l'on souhaite aborder de manière approfondie le thème des exportations d'armement, il est décisif de distinguer les exportations selon le type d'armement autorisé, ses possibilités d'utilisation et le pays destinataire concret. Une grande part de 46,4 pour cent des autorisations d'exportations (2015 : 41 pour cent) était des autorisations pour des livraisons vers l'UE, l'OTAN et des pays équivalents à ceux de l'OTAN, dans lesquels les exportations de biens d'armement ne sont en principe pas limitées conformément aux principes politiques du gouvernement fédéral.

Publication par le BMWi du rapport provisoire sur les autorisations d'exportations d'armement des quatre premiers mois de 2017

En plus du rapport sur les exportations d'armement relatif à la politique d'exportation de biens d'armement en 2016, le gouvernement fédéral a présenté le 14 juin 2017 un rapport provisoire sur les autorisations d'exportations d'armement des quatre premiers mois de 2017. Pendant cette période, le gouvernement a également suivi qu'une politique d'exportations d'armement restrictive et responsable. Dans l'ensemble, des autorisations d'exportation d'une valeur totale de 2,42 milliards d'euros ont été délivrées jusqu'en avril (2015 : 3,30 milliards d'euros). Parmi elles, 1,1 milliards d'euros (environ 46 pour cent) à destination des pays de l'UE, de l'OTAN et des pays équivalents à l'OTAN. Le rapport provisoire peut être consulté ici (in german).

En comparaison internationale, les exportations d'armement allemandes ont diminué.
Sur la base des calculs faits par l'Institut de recherche sur la paix de Stockholm SIPRI, les exportations d'armement allemandes ont chuté en comparaison internationale de 36 pour cent de 2012 à 2016 par rapport à la période précédente 2007-2011, tandis que le volume mondial d'exportations d'armement a augmenté de 8,4 pour cent. Parmi les 20 nations exportatrices les plus importantes, l'Allemagne enregistre la chute la plus grande au cours des cinq dernières années (source : SIPRI- Trends in international arms transfers, 2016, PDF: 526 Ko (in german)).

La contribution de l'Allemagne aux exportations d'armement internationales a ainsi chuté pendant ces périodes de comparaison et est passée de 9,4 pour cent à 5,6 pour cent. Le SIPRI place l'Allemagne à la cinquième place du classement derrière les USA, la Russie ,la Chine et la France.

Principes et procédures

Chaque cas individuel est soumis à un examen approfondi

Toute décision relative à l’exportation d’équipements militaires est prise après l’examen approfondi d’un cas individuel précis auquel elle s’applique. L’Allemagne applique des règles strictes en la matière. A titre d’exemple, une autorisation d’exportation ne peut être délivrée que s’il n’existe aucun risque que les armements en question soient utilisés dans le cadre d’une action représentant une menace pour la paix.

Les bases juridiques de l’action du gouvernement fédéral en la matière sont les suivantes : la Loi fondamentale, la Loi sur le contrôle des armes de guerre (KrWaffKontrG), la Loi sur le commerce extérieur (AWG), la Réglementation du commerce extérieur (AWV), les « Principes politiques du gouvernement fédéral applicables aux exportations d’armes de guerre et d’autres biens d’armement du 19 janvier 2000 », ainsi que la « Position commune de l’UE définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires, adoptée le 8 décembre 2008. Conjointement avec les nouveaux principes relatifs aux armes de petit calibre et les principes applicables aux contrôles après expédition (post shipment) que le gouvernement fédéral a adoptés, celui-ci possède dorénavant la réglementation la plus stricte en matière d’exportations d’armement que la République fédérale n’ait jamais connue. Dans ce cadre, la réglementation allemande applique en partie des critères qui sont plus stricts que ce qu’exige la « Position commune de l’UE » concernant les exportations d’armement.

Critères particulièrement stricts pour les exportations vers des pays tiers

C’est sur la base de ces dispositions que le gouvernement fédéral examine de façon minutieuse les demandes d’exportation. Lors de chaque examen circonstancié, le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité, ainsi que le respect des droits de l’homme, revêtent une importance primordiale. A titre d’exemple, le catalogue des critères d’évaluation établit une distinction entre les pays membres de l’UE/l’OTAN et les pays assimilés à l’OTAN, d’un côté, et les pays tiers de l’autre.

Le gouvernement fédéral applique des principes extrêmement stricts au sujet des exportations d’équipements militaires à destination des « pays tiers », c’est-à-dire vers les pays ne faisant pas partie de l’UE/l’OTAN et n’étant pas assimilés à l’OTAN. En effet, les exportations d’armes de guerre dans ces pays sont interdites, à moins que des considérations spécifiques relevant de la politique étrangère ou de la politique de sécurité plaident, dans des cas individuels, en faveur de l’octroi d’une licence d’exportation. La fabrication, le commerce, la transmission ou encore l’exportation d’armes de guerre sont soumises aux dispositions strictes de la Loi sur le contrôle des armes de guerre (KrWaffKontrG). Cette loi stipule explicitement qu’il n’existe aucun droit à l’obtention d’une autorisation. Quant à l’exportation de ce qu’on appelle les « autres biens d’armement » (des équipements militaires qui ne sont pas des armes de guerre), elle est régie par les dispositions de la Loi sur le commerce extérieur (AWG) et celles de la Réglementation du commerce extérieur (AWV). La Loi sur le commerce extérieur établit le principe de la liberté des échanges extérieurs. Par conséquent, le requérant peut en principe faire valoir son droit à la délivrance d’une licence d’exportation, à moins que des intérêts essentiels de la République fédérale d’Allemagne en matière de politique étrangère et de sécurité ou d’autres raisons (Article 4 de la Loi sur le commerce extérieur) ne s’y opposent. En vertu de l’article 4 de la Loi sur le commerce extérieur (AWG), l’octroi d’une autorisation peut être refusé au requérant si celle-ci porterait préjudice aux intérêts de sécurité de l’Allemagne, si elle mettrait en péril la coexistence pacifique des peuples, ou encore si elle provoquerait vraisemblablement une perturbation considérable des relations extérieures de l’Allemagne.

Qui décide des demandes d’exportation ?

La compétence en matière d’octroi d’autorisations a été attribuée au ministère fédéral de l’économie et de l‘énergie. En sont exclus les secteurs suivants : les forces armées fédérales (Bundeswehr), le service des douanes et les autorités chargées du maintien de la sécurité publique. C’est en concertation avec le ministère fédéral des affaires étrangères et le ministère fédéral de la défense que le ministère fédéral de l’économie et de l’énergie décide du bien-fondé des demandes d’exportation d’armes de guerre. Quant à la délivrance d’autorisations pour les « autres biens d’armement », c’est l’Office fédéral de l’économie et du contrôle des exportations (BAFA) qui est l’autorité compétente.

Les décisions relatives aux projets d’exportation d’équipements militaires sont prises en concertation avec le ministère fédéral de l’économie et de l’énergie et le ministère fédéral des affaires étrangères, suite à une évaluation approfondie des arguments relevant de la politique étrangère et de sécurité et de la politique en matière de défense des droits de l’homme. En cas de divergences d’opinion entre les autorités et les ministères impliqués dans le processus de prise de décision, ou encore dans des cas jugés particulièrement importants, c’est en règle générale le Conseil fédéral de sécurité (Bundessicherheitsrat) qui décide de l’octroi ou du refus d’une autorisation d’exportation.

Créer une politique uniforme en matière d’exportation d’armement au sein de l’UE

La politique en matière d’exportation d’armement relève de la compétence nationale. Les États membres de l’UE s’orientent cependant en fonction de la position commune 2008/944/PESC du Conseil de l’Union européenne relative aux règles communes pour le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires, contraignante juridiquement et adoptée en décembre 2008. Par ailleurs, le gouvernement fédéral s’engage en faveur d’une gestion similaire des décisions d’exportation d’armement au sein de l’UE. Aux niveaux européen et international, il encourage les réglementations qui correspondent aux principes allemands en matière d’armes à petit calibre et d’exportation après expédition jusqu’à présent uniques dans l’UE.

Questions et réponses sur les exportations d’armements

Les exportations d’armements sont-elles un instrument de politique économique ?

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L’actuel gouvernement fédéral se montrera-t-il plus restrictif en matière d’autorisations d’exportation d’armements ?

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Quelles autorisations d’exportation le gouvernement fédéral a-t-il délivrées en 2015 ?

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Des règles plus strictes

De nouveaux principes applicables aux armes de petit calibre et un meilleur contrôle de l’utilisation finale de l’équipement militaire

Comme les armes de petit calibre sont responsables de la plupart des victimes des conflits intérieurs et transfrontaliers, et étant donné qu’elles entraînent, plus que d’autres armes, le risque de tomber entre de mauvaises mains et d’être utilisées à mauvais escient, leur exportation nécessite un contrôle particulièrement strict. A l’initiative du ministre de l’économie et de l’énergie, Sigmar Gabiel, de nouveaux principes plus sévères applicables aux armes de petit calibre régissent dorénavant leur exportation dans des pays tiers. En outre, l’instauration de nouveaux contrôles après expédition de la marchandise (post shipment controls) permettent désormais d’effectuer des contrôles directs dans les pays destinataires afin d’empêcher tout transfert illicite d’équipements militaires.

Réglementation plus stricte des armes de petit calibre

Afin d’assurer l’amélioration continue de la surveillance des armes légères et de petit calibre (ALPC) (elles incluent notamment les mitrailleuses, les pistolets mitrailleurs et les fusils d’assaut), le gouvernement fédéral a adopté les Principes applicables aux armes de petit calibre (« Principes relatifs à l’octroi d’autorisations pour l’exportation d’armes légères et de petit calibre et de leurs munitions et d’équipements servant à leur fabrication dans des pays tiers »).

Ces principes complètent les critères stricts stipulés par les « Principes politiques » existants. Les Nouveaux Principes applicables aux armes de petit calibre prévoient, entre autres, qu’aucune autorisation ne sera délivrée, en principe, pour l’exportation de composants et de technologies à destination de pays tiers (dans le contexte de la délivrance de licences, par exemple), si ce matériel fourni pourrait servir à la construction d’une nouvelle chaîne de production d’armes de petit calibre ou de leurs munitions correspondantes. Le principe fondamental applicable en la matière, c’est le suivant : « le neuf remplace l’ancien ». Si le destinataire souhaite se faire livrer des armes de petit calibre, la fourniture de nouvelles armes entraînera pour lui l’obligation de mettre ses anciennes armes au rebut et de les détruire. Le but de cette obligation est de prévenir la prolifération d’armes de petit calibre. Au cas où l’acquisition d’armes neuves aurait pour objet de couvrir des besoins supplémentaires plausibles du bénéficiaire de la livraison et que, par conséquent, ses armes anciennes ne seraient pas détruites, le bénéficiaire doit s’engager fermement à ce qu’il détruise les armes neuves à livrer dès qu’il les aura mises au rebut (c’est le principe alternatif du « neuf, destruction en cas de mise au rebut »). De plus, avant que les destinataires de livraisons basés dans des pays tiers ne puissent transférer des armes de petit calibre à l’intérieur du pays destinataire à des bénéficiaires autres que les bénéficiaires autorisés, ils devront dorénavant obtenir le consentement préalable du gouvernement fédéral.

Instauration de contrôles après expédition (post shipment)

Afin de pouvoir mieux surveiller dorénavant l’utilisation finale des armes de guerre et d’autre matériel militaire, le gouvernement fédéral a décidé, sous la forme d’un projet pilote, l’instauration de « contrôles après expédition » dans les pays tiers. En conséquence, avant qu’une autorisation ne leur soit accordée, les destinataires étatiques d’armes de petit calibre implantés dans des pays tiers seront désormais tenus de consentir à ce que l’utilisation finale déclarée des armements puisse effectivement être vérifiée ultérieurement dans le pays destinataire. Suite à l’exportation de matériel militaire, il est dorénavant possible de contrôler ainsi réellement si les armes de petit calibre fournies se trouvent encore auprès de l’utilisateur final dans le pays destinataire. C’est ainsi que l’on est en mesure de prévenir tout transfert illicite de ces armes à des bénéficiaires tiers. Par conséquent, ces contrôles permettent d’améliorer la surveillance de l’utilisation finale effective des armements exportés par l’Allemagne.

A cette fin, le gouvernement fédéral a jeté les bases nécessaires en adoptant, en juillet 2015, les Points clés concernant l’instauration de contrôles après expédition et en modifiant, en mars 2016, la Réglementation du commerce extérieur (AWV). L’Allemagne a ainsi établi un système dans lequel le contrôle des exportations d’armement ne s’arrête pas au moment où une autorisation d’exportation aura été délivrée. L’Allemagne, conjointement avec quelques autres pays, joue de cette façon un rôle de précurseur sur le plan européen et international.

Afin d’acquérir les premières expériences avec ce type de contrôles effectués sur place, le gouvernement fédéral se concentre, dans sa phase pilote, sur le contrôle des armes de petit calibre. Les premiers contrôles sur le terrain ne pourront évidemment commencer qu’à partir du moment où des armements auront été fabriqués et exportés qui avaient été préalablement autorisés à la condition que des contrôles après expédition puissent être effectués. Le ministère fédéral de l’économie part du principe que les premières vérifications pourront encore avoir lieu avant la fin de l’année.

Les biens dits « à double usage » et les technologies de surveillance

Les biens à double usage ne sont pas des équipements de défense. Ces biens peuvent être utilisés à des fins tant civiles que militaires. Cette catégorie de biens englobe, par exemple, les machines-outils, les instruments de test et de mesure, les matériaux, les soupapes, les composants électroniques et de nombreux autres produits industriels.

Accroître la transparence

Divulgation d’informations plus exhaustives et rapides sur les exportations d‘armement

Les équipements de défense ne sont pas des biens d’exportation comme les autres. C’est la raison pour laquelle le gouvernement fédéral attache une importance toute particulière à l’accroissement de la transparence. Cela implique la nécessité d’informer l’opinion publique et le Bundestag de manière plus exhaustive et à un stade plus précoce.

Le Rapport 2015 sur les exportations d’armement a été publié le 6 juillet 2016. C’est déjà la troisième fois qu’il a été divulgué préalablement aux vacances parlementaires d’été. Cela signifie que le délai écoulé entre l’octroi des autorisations et la présentation du rapport s’en trouve ainsi considérablement réduit. Par le passé, le Rapport sur les exportations d’armement n’avait, en effet, pas été présenté avant l’automne ou l’hiver. En outre, le gouvernement fédéral a publié, le 21 octobre 2015, et déjà pour la deuxième fois, un rapport intérimaire additionnel concernant les licences d’exportation délivrées au cours du premier semestre 2015.

Echange de vues approfondi avec différents groupes de la société

Le gouvernement fédéral promeut activement l’échange de vues approfondi sur sa politique en matière d’exportation d’armement en s’adressant aux églises, aux syndicats, aux industriels, aux organisations non-gouvernementales et à d’autres groupes sociaux. C’est dans cette optique que le ministère fédéral de l’économie et de l’énergie a créé pour la première fois, en juillet 2015, un forum de dialogue sur la politique allemande en matière d’exportation d’équipements militaires. Ce forum de dialogue, qui se réunit dans les locaux du ministère, a tenu sa deuxième séance en avril 2016.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral répond aux questions parlementaires qui lui sont posées sur de nombreux aspects de sa politique en matière d’exportation d’armement.

Information à un stade précoce du Parlement sur les autorisations d’exportation

Dans le cadre de son offensive en matière de transparence, le conseil des ministres fédéral a décidé, en juin 2014, de modifier le règlement intérieur du Conseil fédéral de sécurité (règlement intérieur du Bundessicherheitsrat, BSR), afin d’informer pour la première fois le parlement allemand sur ses décisions définitives en matière d’exportation d’armement. En informant le Parlement non seulement en réponse aux questions parlementaires, mais aussi en lui transmettant activement des informations après chaque réunion du Conseil fédéral de sécurité, le gouvernement fédéral dépasse les exigences stipulées en la matière par la Cour constitutionnelle fédérale.

Le gouvernement fédéral divulgue l’ensemble des décisions d’autorisation définitives relatives à l’exportation d’équipements de défense prises par le Conseil fédéral de sécurité depuis 2002

Le Conseil fédéral de sécurité traite exclusivement les exportations d’armement jugées sensibles sur le plan politique, dont notamment les armes de guerre destinées à des pays tiers. Le gouvernement fédéral divulgue désormais l’intégralité des décisions d’autorisation prises par cet organe depuis 2002 : en répondant à la question parlementaire contenue dans le document du Bundestag portant le numéro 18/3002, le gouvernement fédéral a exposé de manière détaillée toutes les exportations d’armement qui avaient été autorisées par le Conseil fédéral de sécurité (BSR) depuis 2002. Le gouvernement fédéral retrace ainsi en toute transparence l’historique des autorisations octroyées depuis lors, à l’instar de ce qui constitue d’ores et déjà une pratique courante pour les décisions d’autorisations actuelles. Ce qui est nouveau, en revanche, c’est que les noms des fabricants d’équipements militaires concernés sont désormais aussi divulgués.

Processus de consultation « Avenir du contrôle des exportations d'armement »

Le ministère fédéral de l'Économie et de l'Énergie a organisé un processus de consultation sur l'avenir du contrôle des exportations d'armement, au cours duquel différentes approches sur l'évolution du contrôle des exportations d'armement sont abordées et comparées par des représentants des milieux économique et scientifique, des instituts de recherche et la société civile. La réunion de clôture a eu lieu le 7 mars 2017. Les résultats du processus de consultation font désormais l'objet d'un traitement systématique et servent de base pour la poursuite du travail sur ce sujet. L'objectif du processus est d'obtenir un aperçu du système allemand de contrôle des exportations d'armement, afin d'explorer les possibilités de modernisation et d'amélioration.

Contrôle des armes à l'exportation ; source: Getty Images/Fabian Wentzel