Investitionsschutz

Vertragspartner zu Investitionsschutzabkommen; Fotolia.com/Rawpixel
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Mit Investitionsschutzverträgen sichern Staaten ihren Investoren gegenseitig völkerrechtlichen Schutz im jeweiligen Gaststaat zu. Weltweit gibt es ungefähr 3.000 bilaterale und multilaterale Investitionsförderungs- und -schutzverträge (Investitionsschutzverträge).

Derartige Verträge sind notwendig, um ein einheitliches Verständnis über Investitionsschutz und dessen praktische Umsetzung in den beteiligten Staaten sicherzustellen. Denn die rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zum Schutz von Investitionen in manchen Ländern entsprechen nicht immer unseren rechtsstaatlichen Vorstellungen. Ohne Investitionsschutzverträge wäre der ausländische Investor ggf. auf unsichere Klagewege vor nationalen Gerichten im Gaststaat oder auf diplomatische Interventionen seiner Regierung gegenüber der ausländischen Regierung angewiesen, um seine Investition gegen willkürliches Verwaltungshandeln wie eine Enteignung ohne Entschädigung zu schützen. In der Regel enthalten Investitionsschutzverträge folgende Schutzstandards:

  • Schutz gegen Enteignung ohne Entschädigung,

  • Gerechte und billige Behandlung = fair and equitable treatment (FET),

  • voller Schutz und Sicherheit = full protection and security,

  • Meistbegünstigung = most favoured nation treatment (MFN),

  • Inländerbehandlung = Schutz vor Diskriminierung,

  • Schutz gegen den Bruch staatlicher Zusagen, sog. "Umbrella"-clause,

  • uneingeschränkter Transfer von Kapital und Erträgen.

Einige Investitionsschutzverträge sehen zur Beilegung von Investitionsschutzstreitigkeiten sogenannte Investor-Staat-Schiedsverfahren vor. Sie ermöglichen dem Investor, seine Rechte unabhängig von nationalen Gerichten und diplomatischen Interventionen durchzusetzen. Die Investitionsschutzverträge regeln dabei, wann der Investor ein Schiedsverfahren einleiten kann, und nach welcher Schiedsverfahrensordnung das Schiedsgericht zusammengesetzt werden und arbeiten soll.

Entwicklung zum modernen Investitionsschutz

Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel hat sich im letzten Jahr für modernere und transparentere Regeln beim Investitionsschutz und bei der Beilegung von Investitionsschutzstreitigkeiten eingesetzt. Bereits im Februar 2015 hat Minister Gabriel gemeinsam mit weiteren EU-Handelsministern einen Vorschlag für einen modernen Investitionsschutz vorgelegt. Die EU-Kommission hat die Ansätze auf breiter Linie aufgegriffen und im Herbst 2015 einen Vorschlag für modernen Investitionsschutz für das Abkommen über die geplante transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) präsentiert, der im November 2015 als EU-Vorschlag in diese Verhandlungen eingebracht wurde. Zwei praktische Erfolge gab es bereits: Das Freihandelsabkommen der Europäischen Union (EU) und der EU-Mitgliedstaaten mit Kanada (CETA) sowie das Freihandelsabkommen mit Vietnam beinhalten bereits die Vorschläge der EU für ein reformiertes Streitbelegungsverfahren mit einem modernen, transparenten Investitionsgerichtshof - so wie es auch bei TTIP angestrebt wird.

Bilaterale Investitionsförderungs- und -schutzverträge zwischen Deutschland und anderen Staaten

Deutschland hat seit 1959 mehr als 130 bilaterale Investitionsschutzverträge abgeschlossen. Vielfach haben Drittstaaten Deutschland um den Abschluss eines Investitionsschutzvertrags gebeten, um ihr Land attraktiver für deutsche Investoren zu machen. Auslandsinvestitionen deutscher Unternehmen tragen regelmäßig zur Sicherung und zum Ausbau von Arbeitsplätzen in Deutschland bei. Oft geht es bei solchen Projekten um eine bessere Markterschließung vor Ort und größere Absatzchancen. Die Verträge erleichtern auch kleinen und mittleren Unternehmen die Erschließung ausländischer Märkte. 

Investitionsschutzverträge bilden zudem die Voraussetzung für die Übernahme von Bundesgarantien für deutsche Direktinvestitionen im Ausland zur Absicherung politischer Risiken. Sie gewährleisten ausreichenden Rechtsschutz im Gaststaat. Dies ist nach dem Haushaltsrecht Voraussetzung für die risikomäßige Vertretbarkeit der Übernahme einer Investitionsgarantie.

Situation nach dem Vertrag von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon ist die Zuständigkeit für ausländische Direktinvestitionen im Jahr 2009 auf die EU übergegangen. Die EU-Kommission hat damit die Möglichkeit, für die EU und die 28 EU-Mitgliedstaaten Abkommen mit Investitionsschutz zu verhandeln. Diese sollen an die Stelle der bilateralen Abkommen der einzelnen Mitgliedsstaaten treten. 

Der Rat ermächtigt die EU-Kommission in der Regel auch, über nicht in die Zuständigkeit der EU fallende Bereiche zu verhandeln - so zum Beispiel über den Schutz von Portfolioinvestitionen und einzelne Aspekte des Schutzes von Direktinvestitionen, für die die EU-Mitgliedstaaten nach deren überwiegender Auffassung weiterhin zuständig sind. Deshalb handelt es sich bei den neu verhandelten Abkommen um sog. gemischte Abkommen zwischen der EU, den 28 EU-Mitgliedstaaten und dem jeweiligen Drittstaat. "Gemischt" bedeutet: Teile der Abkommen fallen unter die Zuständigkeit der EU-Mitgliedsstaaten - in diesem Fall müssen auch die nationalen Parlamente dem Abkommen zustimmen. Die EU-Kommission sieht dies anders und hat den Europäischen Gerichtshof (EuGH) um ein Rechtsgutachten zu dieser Frage im Kontext des Freihandelsabkommens mit Singapur gebeten (Rechtssache 2/15). 

Beim geplanten Freihandelsabkommen mit Kanada (CETA) hat die EU-Kommission jedoch am 5. Juli 2016 dem Europäischen Rat vorgeschlagen, CETA als ein "gemischtes Abkommen" abzuschließen. Neben Kanada und der Europäischen Union werden damit auch die EU-Mitgliedsstaaten Vertragsparteien sein.

Prof. Dr. Franz C. Mayer von der Universität Bielefeld, der im Auftrag des BMWi zur Rechtsnatur von CETA 2014 ein Gutachten (PDF: 309 KB) erstellt hat, bestätigt die Einschätzung, dass es sich bei CETA um ein gemischtes Abkommen handelt. CETA enthalte u. a. Regelungen in mitgliedstaatlicher Kompetenz; dies gilt außer für Portfolioinvestitionen auch für weitere Bereiche wie Verkehr, Arbeitsschutz und den Arzneimittelbereich.

Die bilateralen Investitionsschutzverträge der EU-Mitgliedstaaten gelten fort, solange keine Verträge der EU und der EU-Mitgliedstaaten mit Drittstaaten über Investitionsschutz abgeschlossen sind. Das ist in der Verordnung Nr. 1219/2012, sog. "Grandfathering"-Verordnung (PDF: 754 KB), zur Einführung einer Übergangsregelung für bilaterale Investitionsschutzabkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern geregelt.

Investitionsschutzabkommen zwischen einzelnen EU-Mitgliedsstaaten

EU-Mitgliedstaaten haben in der Vergangenheit auch mit solchen Staaten Investitionsschutzverträge abgeschlossen, die später EU-Mitgliedstaaten geworden sind. Diese bilateralen EU-internen Abkommen bestehen bis heute. Alle Länder, mit denen Deutschland seinerzeit Verträge verhandelt hat, waren zum damaligen Zeitpunkt noch keine Beitrittskandidaten zur EU. 

Derzeit erörtern die EU-Mitgliedstaaten mit der Europäischen Kommission die Zukunft der Investitionsschutzverträge zwischen EU-Mitgliedstaaten. Als Diskussionsbeitrag haben Frankreich, Deutschland, Österreich, Finnland und die Niederlande in einem "Non-Paper" (PDF: 349 KB) einen rechtsstaatlichen Mechanismus vorgeschlagen, der die Streitbeilegung nach den bestehenden bilateralen Intra-EU-Investitionsschutzverträgen ersetzen und für alle EU-Mitgliedstaaten gelten könnte. Der Vorschlag würde es erlauben, die bestehenden Investitionsschutzverträge zwischen EU-Mitgliedstaaten baldmöglichst zu beenden und damit Schiedsgerichte mit privat ernannten Schiedsrichtern innerhalb der EU abzuschaffen.

Beilegung von Investitionsstreitigkeiten

In älteren Investitionsschutzverträgen war die Klärung von Streitigkeiten zunächst noch im Wege von Staat-Staat-Schiedsverfahren vorgesehen. Bei einem Streit über die Anwendung und Einhaltung eines Investitionsschutzvertrags musste daher der Heimatstaat des Investors gegen den Gaststaat ein Staat-Staat-Schiedsverfahren einleiten. Um Investitionsstreitigkeiten zu entpolitisieren, wurden in den 1980er-Jahren Investor-Staat-Schiedsverfahren eingeführt. Dem Investor wurde damit ermöglicht, selbst Verletzungen des jeweiligen Investitionsschutzvertrags vor einem Schiedsgericht geltend zu machen. 

Mit dem neuen EU-Ansatz, der bereits in den Freihandelsabkommen mit Kanada und mit Vietnam umgesetzt wurde, wird die Streitbeilegung modernisiert und ein öffentlich-legitimiertes Investitionsgericht eingeführt. Die Richter werden von den Vertragsparteien des Abkommens ernannt und nicht mehr von den Parteien des konkreten Streits. Die mündlichen Gerichtsverhandlungen sind öffentlich. Alle Schriftsätze und Urteile werden veröffentlicht. Zudem ist eine Berufungsinstanz vorgesehen, um die Konsistenz und Richtigkeit der Entscheidungen sicherzustellen. Kanada, die EU und die EU-Mitgliedstaaten nehmen damit die Verbesserungsvorschläge auf, die im Rahmen der öffentlichen Konsultation zu Investitionsschutz und Investor-Staat-Schiedsverfahren in TTIP geäußert wurden. Die EU-Kommission hat dementsprechend die Einrichtung eines Investitionsgerichts - auch auf Initiative von Bundeswirtschaftsminister Gabriel - erstmals für TTIP vorgeschlagen.  

Rechtsgrundlagen für Schiedsverfahren

In den einzelnen Investitionsschutzverträgen ist jeweils geregelt, nach welchen Schiedsverfahrensordnungen Schiedsverfahren durchgeführt werden können. Beispiele sind die Verfahrensordnungen der Kommission der Vereinten Nationen für internationales Handelsrecht (United Nations Commission on International Trade Law - UNCITRAL), des Internationalen Zentrums für die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (International Centre for Settlement of Investment Disputes - ICSID), der Internationalen Handelskammer (International Chamber of Commerce, ICC), oder der Handelskammer Stockholm (Stockholm Chamber of Commerce - SCC). 

ICSID ist ein Teil der Weltbank-Gruppe und dort seit 1966 aufgrund der ICSID-Konvention angesiedelt. Die ICSID-Konvention wurde am 18. März 1965 unterzeichnet und ist zwischenzeitlich von 153 Staaten ratifiziert worden, darunter von Deutschland. ICSID ist die bedeutendste Institution zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (derzeit sind dort über 200 Fälle anhängig). Die ICSID-Konvention enthält in ihren Artikeln 37 bis 47 und in den regelmäßig ergänzend geltenden Schiedsverfahrensregeln (ICSID Arbitration Rules) strenge Vorgaben an die Konstituierung und die Zusammensetzung des Schiedsgerichts sowie an den Ablauf des Schiedsverfahrens. Das ICSID-Verfahren ist gerichtsähnlich ausgestaltet und qualitativ hochwertig. Über die einzelnen anhängigen Verfahren wird auf der ICSID-Webseite detailliert und zeitnah berichtet. 

Zurzeit sehen 89 der geltenden bilateralen Investitionsschutzverträge Deutschlands Investor-Staat-Schiedsverfahren vor.

Mehr Transparenz bei Investor-Staat-Schiedsverfahren

UNCITRAL, die Kommission der Vereinten Nationen für internationales Handelsrecht, hat am 11. Juli 2013 umfassende neue Transparenzregeln für Investor-Staat-Schiedsverfahren verabschiedet. Die Bundesregierung hat sich als UNCITRAL-Vollmitglied aktiv an der Ausarbeitung der neuen Transparenzregeln beteiligt und begrüßt sie ausdrücklich. Die EU hat als Beobachter teilgenommen. Transparenz bei Investor-Staat-Schiedsverfahren ist ein zentrales Anliegen der Bundesregierung, da in diesen Verfahren öffentliche Interessen, nicht zuletzt Belange der Steuerzahler, berührt sind.

Die Transparenzregeln gelten bereits seit dem 1. April 2014 und sind weitreichend. Grundsätzlich sollen:

  • alle Verfahren öffentlich registriert werden (Art. 2),

  • alle Schriftsätze veröffentlicht werden (Art. 3),
  • die Verhandlungen des Schiedsgerichts öffentlich durchgeführt werden (Art. 6),
  • der Zivilgesellschaft die Möglichkeit der Beteiligung gegeben werden (Art. 4),
  • die Schiedssprüche bzw. Urteile veröffentlicht werden (Art. 3).

Ausnahmen gelten für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Weitere Informationen finden Sie auf dem Internetportal von UNCITRAL

Die UNCITRAL-Transparenzregeln gelten allerdings nur für Investor-Staat-Schiedsverfahren auf Grundlage jüngerer Investitionsschutzverträge, also Verträge, die die Staaten nach dem 31. März 2014 geschlossen haben, falls die Vertragsparteien ihre Einbeziehung vereinbaren.

Transparenzregeln für Alt-Verträge: Mauritius-Konvention

Sämtliche bestehenden deutschen bilateralen Investitionsförderungs- und -schutzverträge mit Investor-Staat-Schiedsverfahren wurden vor 2014 abgeschlossen. Die UNCITRAL-Transparenzregeln gelten daher bisher nicht für Investor-Staat-Schiedsverfahren nach diesen Verträgen.

Um die Anwendung der UNCITRAL-Transparenzregeln auch für diese Alt-Verträge zu ermöglichen, wurde die sog. Mauritius-Konvention ausgearbeitet.

Mit ihr werden die UNCITRAL-Transparenzregeln auf bereits bestehende Investitionsschutzverträge erstreckt. Voraussetzung ist, dass der beklagte Staat die Mauritius-Konvention ratifiziert hat und das der Investor einem Staat angehört, der ebenfalls an die Mauritius-Konvention gebunden ist.

Die Unterzeichnung der Mauritius-Konvention und die Erstreckung der Transparenzregeln auf bestehende Investitionsschutzverträge ist ein wichtiges politisches Signal für mehr Transparenz. Investor-Staat-Schiedsverfahren nach der Mauritius-Konvention - wie auch allgemein nach den UNCITRAL-Transparenzregeln - werden transparenter sein als Verfahren vor deutschen Gerichten oder WTO-Verfahren.

Den von der UN-Generalversammlung angenommenen Entwurf der Mauritius-Konvention finden Sie hier.

Das Bundeskabinett hat am 25. Februar 2015 der Unterzeichnung der Mauritius-Konvention zugestimmt. Damit schafft die Bundesregierung die Voraussetzungen für deutlich mehr Transparenz in künftigen Investor-Staat-Schiedsverfahren nach bestehenden Investitionsschutzverträgen. Die Unterzeichnung der Mauritius-Konvention fand am 17. März 2015 in Port Louis (Mauritius) statt.

Bedeutung für multilaterale Verträge

Die neuen UNCITRAL-Transparenzregeln können grundsätzlich auch auf multilaterale Verträge wie den Energiecharta-Vertrag, auf dessen Basis u. a. das Vattenfall-Schiedsverfahren geführt wird, angewendet werden. Voraussetzung dafür ist aber, dass alle 52 Vertragsstaaten des Energiecharta-Vertrags der Mauritius-Konvention beitreten. Dazu zählen sowohl die EU selbst als auch die meisten EU-Mitgliedstaaten, sowie Drittstaaten. Die Bundesregierung setzt sich für einen Beitritt der EU und aller EU-Mitgliedstaaten ein, die Vertragsstaaten des Energiecharta-Vertrags sind.

Weitere Informationen zum Thema Investitionsschutz finden Sie in den FAQ.