Schlaglichter der Wirtschaftspolitik - Monatsbericht 04/2008

Chancen für mehr Beschäftigung: Bürgerarbeit im BMWi-Modell für eine existenzsichernde Beschäftigung

Täglich entstehen über 1.400 neue Arbeitsplätze. Noch nie haben in Deutschland so viele Menschen gearbeitet wie heute. Rund 1,1 Millionen Personen haben seit dem Jahr 2005 den Weg aus der Arbeitslosigkeit gefunden. Zum ersten Mal seit Jahrzehnten geht die hohe Sockelarbeitslosigkeit zurück. Bei den guten Nachrichten gerät jedoch allzu leicht in Vergessenheit, dass noch immer über 3 1/2 Millionen Menschen ohne Beschäftigung sind. Besonders betroffen sind Langzeitarbeitslose und weniger Qualifizierte. Hier bedarf es besonderer Anstrengungen, um Menschen aus zum Teil langjähriger Arbeitslosigkeit wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Zum Abbau der Arbeitslosigkeit hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie das Modell für existenzsichernde Beschäftigung entwickelt. Aktuelle Untersuchungen belegen, dass die BMWi-Überlegungen zur Bürgerarbeit kein theoretisches Modell bleiben müssen, sondern durchaus praxistauglich sind.

Das Prinzip Leistung

Das vom BMWi entwickelte Modell für Existenz sichernde Beschäftigung aktiviert Langzeitarbeitslose, indem es das Prinzip "Fordern und Fördern" stärkt [36]. Dieses Prinzip signalisiert: Die Gemeinschaft hilft. Sie sichert Lang zeitarbeitslosen und anderen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen das soziokulturelle Existenzminimum. Aber: Solidarität ist eine wechselseitige Angelegenheit. Im Gegenzug erwartet die Gemeinschaft für diese steuerfinanzierte Fürsorge auch eine Gegenleistung. Auf der Seite des "Forderns" steht also die Pflicht zur Gegenleistung für Leistungen der Grundsicherung. Auf der Seite des "Förderns" soll jedem erwerbsfähigen Empfänger von Arbeitslosengeld II ein Beschäftigungsangebot in Form von "Bürgerarbeit" gemacht werden. Der Unterschied zu anderen Formen der Bürgerarbeit im BMWi-Modell ist, dass sehr geringe Löhne nur bis zum Niveau von ALG II aufgestockt werden. Damit sollen die Anreize für die Aufnahme einer regulären Vollzeiterwerbstätigkeit gestärkt werden, um nicht auf Dauer in öffentlichen Beschäftigungsangeboten zu verharren.

Starke Beschäftigungseffekte und erhebliche Haushaltseinsparungen

Das Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) Bonn hat errechnet, dass das BMWi-Modell zur Bürgerarbeit einen kräftigen Beschäftigungseffekt von bis zu 1,4 Millionen Arbeitsplätzen auslösen kann. Hierdurch könnten die öffentlichen Haushalte jährlich um rd. 25 Mrd. EUR entlastet werden. Mittelfristig resultieren aus dem Rückgang der Zahl der Transferbezieher und den Mehreinnahmen aus Steuern und Abgaben erhebliche Einsparungen für die öffentlichen Haushalte. Die Effekte sind umso stärker, je schneller und vollständiger der Arbeitsmarkt das zu sätzliche Arbeitsangebot aufnehmen kann. Neben den öffentlichen Haushalten profitieren vor allem die Transferbezieher selbst: Bürgerarbeit wirkt dem schleichenden Verlust der Arbeitsfähigkeit bei lang anhaltender Arbeitslosigkeit entgegen. Arbeit fördert soziale Kontakte, strukturiert den Alltag und ermöglicht die Integration in den regulären Arbeitsmarkt. Hierdurch können vormalige Hilfeempfänger ihre Einkommens- und Entfaltungschancen im Vergleich zur Situation des Transferbezugs erheblich vergrößern.

Dreh- und Angelpunkt: Öffentliche Beschäftigungsangebote

Um die Pflicht zur Gegenleistung glaubhaft durchsetzen zu können, ist eine hinreichende Anzahl öffentlicher und privater Beschäftigungsangebote erforderlich. Das IZA schätzt, dass auf lange Sicht rd. 485.000 Stellen gebraucht werden, zu Beginn der Umsetzung sogar noch mehr. Kritiker des als "workfare"-Ansatz bezeichneten Modells glauben, dass seine praktische Umsetzung an der hohen Zahl der bereitzustellenden Arbeitsangebote scheitern dürfte. Auch seien Verdrängungseffekte auf dem regulären Arbeitsmarkt nicht auszuschließen. Aus Projekten und Erfahrungen lassen sich jedoch konkrete Vorschläge ableiten, wie die notwendigen Arbeitsgelegenheiten im öffentlichen, gemeinnützigen oder auch im privaten Bereich organisiert werden können. Soll das BMWi-Modell erfolgreich in der Praxis umgesetzt werden, müssen allerdings auch die gegenwärtigen Anreizmechanismen im Transfersystem sowie die Hinzuverdienstregelungen überprüft werden.

"Workfare" ist machbar

Das IZA zeigt vor diesem Hintergrund, welche Tätigkeitsfelder und Organisationsstrukturen für die Umsetzung von "workfare" in Frage kommen, um eine möglichst hohe Wirksamkeit und Kosteneffizienz zu erreichen. Dabei wurden internationale Erfahrungen aus den USA, Großbritannien und den Niederlanden sowie Fallbeispiele zu Projekten der Bürgerarbeit in Deutschland in die Untersuchung einbezogen. Die Studie belegt, dass "workfare" funktioniert, wenn es in eine verbindliche und mehrfach abgestufte Vermittlungs- und Aktivierungsstrategie einbezogen
ist und der Arbeitsmarkt hinreichend flexibel ist. Die glaubwürdige Drohung, in letzter Konsequenz an einer "workfare"- Maßnahme teilnehmen zu müssen, wirkt nicht nur auf die Teilnehmer des Programms selbst, sondern auch auf potenzielle Teilnehmer, die ihre Suchbemühungen verstärken. Die zusammengefassten Ergebnisse der aktuellen Untersuchung sind die Folgenden:

• Workfare als Teil einer umfassenden Aktivierungsstrategie: Die Befähigungen von Personen, die neu in den Transferbezug kommen, werden in einem Profiling früh zeitig erfasst. Ihnen werden je nach individuellen Voraussetzungen eine konkrete Arbeitsstelle, Qualifizierungsmaßnahmen oder andere Maßnahmen angeboten. Nur für den Teil der Stellen suchen den, der wegen schwerwiegender Vermittlungshemnisse oder Motivationsprobleme nicht anderweitig zu integrieren ist, wird ein Bürgerarbeits-Angebot bereitgestellt.

• Tätigkeitsfelder und Ausgestaltung der Bürgerarbeit: Vorgeschlagen wird, marktnahe und marktferne "workfare"-Arbeitsgelegenheiten zu kombinieren und diese an den jeweiligen Zielgruppen auszurichten. Marktnähere Jobs, z.B. im Bereich sozialer und personengebundener Dienste, erleichtern den Übergang in reguläre Beschäftigung, wenn sie mit Qualifizierungsmaßnahmen verbunden sind. Marktferne Jobs, z.B. im kommunalen oder gemeinnützigen Bereich, erzeugen dagegen weniger Verdrängungseffekte.

• Abgestufte Einführung: Bürgerarbeit könnte nach Zielgruppen oder Regionen gestaffelt eingeführt werden. Zeitliche Befristungen und Evaluierungen ermöglichen rechtzeitige und gezielte Korrekturen.In der Anfangsphase könnte beispielsweise mit bestimmten Bevölkerungsgruppen oder in Regionen mit einem besonders aufnahmefähigen Arbeitsmarkt
  begonnen werden.

• Entlohnung: "workfare" ist als Gegenleistung für Transferbezug zu verstehen. Deshalb soll die Entlohnung das Niveau der Grundsicherung zzgl. einer (nachzuweisenden) Mehraufwandspauschale nicht überschreiten. Ein "normales" Arbeitsverhältnis zu tariflicher oder ortsüblicher Entlohnung würde dagegen einen regulären Arbeitsplatz suggerieren und so Anreize und Chancen mindern, in reguläre Beschäftigung zu wechseln.

• Verdrängungseffekte: Die rd. 500.000 dauerhaft bereitzustellenden Arbeitsgelegenheiten entsprechen im Prinzip dem derzeitigen Umfang öffentlicher Beschäftigungsangebote wie ABM oder Ein-Euro-Jobs. Die Verdrängungseffekte werden umso kleiner, je offener und aufnahmefähiger der reguläre Arbeitsmarkt vor allem im Niedriglohnbereich ist.

Ausblick

Die Ergebnisse der Untersuchung zeigen, dass das BMWi-Modell einer Existenz sichernden Beschäftigung kein theoretisches Modell bleiben muss. Die Erfahrungen und Evaluationen von Aktivierungsstrategien und Projekten belegen, dass Bürgerarbeit als Element einer konsequenten und glaubwürdigen Aktivierungsstrategie dazu beitragen kann, mehr arbeitslose Transferempfängerin reguläre Beschäftigung zu bringen. Für die Umsetzung des BMWi-Ansatzes bedarf es im Prinzip keiner besonderen organisatorischen Voraussetzungen. Die Elemente für eine Aktivierung betroffener Transferbezieher und die. Sanktionierung bei Verstößen wurden mit der Strategie des "Forderns und Förderns" im SGB II eingeführt. Falsch gesetzte Rahmenbedingungen können bei der Bürgerarbeit in eine "Transferfalle" führen: Mit einer tariflichen oder ortsüblichen Entlohnung und der Etablierung eines sozialversicherungspflichtigen dauerhaften Arbeitsverhältnisses suggeriert Bürgerarbeit einen regulären Arbeitsplatz. Dies macht andere Angebote im Niedriglohnsektor für die Zielgruppe unattraktiv und lädt dazu ein, langfristig im Transferbezug und in öffentlicher Beschäftigung zu verharren. Auch stellt die tariflich entlohnte Ersatzbeschäftigung einen Mindestlohn für Langzeitarbeitslose dar, so dass die Lohnflexibilität am unteren Ende der Entgeltskala begrenzt wird. Auch neue Formen des Kombilohns mit Einkommens- und Kinderzuschlägen unterlaufen "workfare", da sie die Kombination von Erwerbstätigkeit mit Sozialleistungenattraktiver machen und so implizit den Verbleib im Transfersystem fördern.

Beispiel Großbritannien: "New Deal for Young People" (NDYP)
Seit 1997 stehen die "New Deals" an der Spitze der "Sozialhilfe zu Arbeit"- Strategie der Labour-Regierung. New Deal soll vor allem die Beschäftigungschancen für junge und langzeitarbeitslose Menschen verbessern. Es garantiert intensive Hilfe und Beratung in der ers ten Periode der Arbeitslosigkeit. Danach sind Arbeitslose zur Teilnahme an einem Vollzeitbeschäftigungsprogramm verpflichtet und gegebenenfalls mit Leistungskürzungen konfrontiert, wenn sie nicht kooperieren.

Der New Deal for Young People folgt einem Stufenschema:

• Junge Arbeitslose zwischen 18 und 24 Jahren müssen einen New Deal sechs Monate nach Beantragung von Sozialhilfe (Jobseeker's Allowance) eingehen.

• In der Eingangsphase ("Gateway") wird vier Monate intensiv versucht, die arbeitslosen Jugendlichen in einer längerfristigen, nicht-subventionierten Beschäftigung unterzubringen.

• Finden die Jugendlichen keine Beschäftigung, müssen sie für maximal sechs Monate entweder eine subventionierte Beschäftigung annehmen, im freiwilligen Sektor oder im Umweltschutz arbeiten oder eine Ausbildungsmaßnahme beginnen. Traditionelle Projekte sind beispielsweise einfache soziale und arbeitsintensive Dienstleistungen (Arbeit mit behinderten oder älteren Menschen, Kindern und Jugendlichen), Naturschutz, Verbesserung von Fußwegen, Arbeiten im sozialen Wohnungsbau, einfache Bauarbeiten, Aktivitäten für Museen, Bibliotheken.

• In der dritten ("Follow-through") Stufe erhalten sie erneute Unterstützung bei der Jobsuche für maximal drei Monate.

Zwischen 1998 und 2000 wurden mehrere große Studien zum New Deal für junge Menschen durchgeführt. Die größten Wirkungen wurden in der frühen Gateway-Phase festgestellt. So beginnen nur 17 % der Jugendlichen überhaupt mit einem NDYP-Programm. Rund 54 % finden bereits nach drei Monaten eine Arbeit, 29 % nach drei bis sechs Monaten. Eine makroökonomische Evaluierung fand heraus, dass die Jugendarbeitslosigkeit ohne NDYP fast doppelt so hoch gewesen wäre. Seit 1998 konnten von den 1,2 Mio. Teilnehmern des Beschäftigungsprogramms rd. 700.000 in reguläre Beschäftigung vermittelt werden.

Beispiel Niederlande: Das "work first"-Prinzip der Kommunen
Seit 2002 folgt die niederländische Sozialpolitik dem Prinzip "work first". Nach dem Konzept "Werk boven Inkom" ("Vorrang der Arbeit vor Sozialleistungen") ist jeder Bürger selbst für seine Rückkehr auf den Arbeitsmarkt verantwortlich. In allen drei großen Sozialversicherungen - Arbeitslosenversicherung, Berufsunfähigkeitsversicherung und Sozialhilfe - gibt es inzwischen Regelungen, die Arbeitsleistungen voraussetzen, um weiterhin staatliche Fürsorge zu beziehen. Von den Arbeitsuchenden wird erwartet, dass sie jede Arbeit ungeachtet ihrer Qualifikationen annehmen. Das "work first"-Prinzip wird kombiniert mit Maßnahmen, die die Beschäftigungsfähigkeit des Einzelnen verbessern, zum Beispiel durch geförderte Weiterbildung oder gezielte Hilfen bei der Stellensuche.

Die Finanzierung der Grundsicherung ist prinzipiell Aufgabe der Kommunen. Diese erhalten staatliche Zuschüsse, die sich unter anderem an der lokalen Arbeitsmarktsituation bemessen. Die Kommune darf über Überschüsse frei verfügen, während sie eventuelle Defizite aus eigenen Mitteln ausgleichen muss. Daraus resultiert für die Kommunen ein starker finanzieller Anreiz für eine eigene effiziente Arbeitsmarktpolitik.

Viele kommunale Beschäftigungsprojekte werden von privaten Trägern organisiert. Diese schließen einen Arbeitsvertrag mit jenen erwerbsfähigen Personen, die nicht in reguläre Beschäftigung oder in eine Weiterbildung vermittelt werden können. Der Arbeitgeber übernimmt die Lohnzahlungen, im Gegenzug entfallen die Leistungen der Grundsicherung. Der Arbeitsvertrag mit seinen Rechten und Pflichten schafft bei den Beschäftigten häufig ein anderes Bewusstsein. Die Anerkennung von Pflichten fällt leichter ("work for money") als beim Sozialleistungsbezug, der vorwiegend als Rechtsanspruch gesehen wird. So erhalten beispielsweise Programmteilnehmer keinen Lohn bei unentschuldigten Fehlstunden. Während der Beschäftigung absolvieren die Programmteilnehmer Arbeits- und Trainingsprogramme, um innerhalb eines Jahres auf den ersten Arbeitsmarkt zurückzukehren und für den eigenen Lebensunterhalt sorgen zu können. Die Wirtschaftsgrundlage vieler Projektträger besteht - neben dem Angebot ihrer Produkte und Dienstleistungen - vor allem in der Vermittlung der Beschäftigten. Für eine erfolgreiche Vermittlung erhält das Trägerunternehmen eine entsprechende Prämie, von der ein Teil erst nach erfolgreicher stabiler Erwerbstätigkeit ausgezahlt wird.

Verschiedene Evaluationen zeigen, dass "work first" im Vergleich mit regulären Instrumenten der Aktivierung deutlich besser abschneidet. Viele niederländische Gemeinden sehen "work first" deshalb als das erfolgreichere Instrument, um die Zahl der Sozialhilfefälle nachhaltig zu reduzieren.

Workfare in Deutschland? Das Projekt Bürgerarbeit in Sachsen-Anhalt und Thüringen
Die Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen der Bundesagentur für Arbeit startete im September 2006 erstmals das Projekt Bürgerarbeit in Bad Schmiedeberg. Zwar stellt das Projekt keinen expliziten Bezug zum "workfare"-Ansatz her, de facto ergeben sich je doch viele Parallelen. Das Konzept der Bürgerarbeit in Bad Schmiedeberg umfasste einen eng aufeinander abgestimmten Vier-Stufen-Plan:

1. 1. Stufe: Profiling und Job Beratung
2. 2. Stufe: Zeitnahe Vermittlung marktnaher Kunden

3. 3. Stufe: Fördermaßnahmen für Kunden mit

   Vermittlungshemmnissen

4. 4. Stufe: Bürgerarbeit im engeren Sinne für nicht

   vermittelbare (ältere) Arbeitslose

In der ersten Stufe wurden alle Arbeitslosen zu intensiven Beratungsgesprächen eingeladen, um ihre Arbeitsmarktchancen auszuloten und die weiteren Schritte zur Integration festzulegen. Für leicht vermittelbare Arbeitslose fand in der zweiten Stufe eine gezielte Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt statt. Andere erhielten auf der dritten Stufe bedarfsgerechte Weiterbildungs- und Trainingsmaßnahmen, um entsprechende persönliche oder qualifikatorische Defizite auszugleichen. Führte auch die dritte Stufe nicht zur gewünschten Wiedereingliederung, griff die
vierte und letzte Stufe des Modells. Den Betroffenen, die aufgrund vielfältiger Hemmnisse auf absehbare Zeit keine Chance hatten, eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen, wurde eine öffentlich bereitgestellte Beschäftigung angeboten. Träger dieser Stellen waren Kommunen, ortsansässige Betriebe, Verbände, Kirchen oder karitative Einrichtungen, die zusätzliche und gemeinnützige Arbeiten zu vergeben hatten.

Die Parallelen zum "workfare"-Konzept bestehen darin, dass die Betroffenen im Prinzip keine Möglichkeit hatten, sich der Aktivierungsstrategie zu entziehen. Die vierte Stufe entsprach der Idee des "sozialen Arbeitsmarktes", in dem alternative Beschäftigungsmöglichkeiten für Arbeitslose angeboten wurden, die tatsächlich anderweitig ohne Chancen auf dem regulären Arbeitsmarkt waren. Die Bürgerarbeit in Bad Schmiedeberg unterscheidet sich jedoch in der Entlohnung von "klassischen workfare" - Angeboten: Bürgerarbeiter erhielten eine Entlohnung, die sich nicht am individuellen Transferanspruch orientierte, sondern an den Qualifikationsanforderungen der ausgeübten Tätigkeit. Die Mehrheit der Betroffenen wurde durch die Bürgerarbeit plus eventuelle Wohngeldzahlungen finanziell besser gestellt als durch vergleichbare Löhne auf dem unsubventionierten ersten Arbeitsmarkt. Möglicherweise konnten hierdurch weniger Personen in reguläre Beschäftigung vermittelt werden als bei einer Beschränkung auf bloße Transferleistungen plus einer geringfügigen Mehraufwandspauschale.

Die bisherigen Evaluationen zeigen ambivalente Ergebnisse: Ungefähr ein Drittel der aktivierten Arbeitslosen war in Bürgerarbeit beschäftigt, ein Drittel nahm eine reguläre Arbeit auf, wechselte in aktive Maßnahmen oder meldete sich aus dem Leistungsbezug ab; ein Drittel blieb weiterhin ohne Arbeit.

[36] Das Modell wurde ausführlich im Monatsbericht 05/2007 der BMWi-Reihe "Schlaglichter der Wirtschaftspolitik" vorgestellt.