Schlaglichter der Wirtschaftspolitik - Monatsbericht 04/2008

Zum Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi für eine Neufassung der Kreditaufnahmeregel im Grundgesetz

- Gutachten des Beirats "Zur Begrenzung der Staatsverschuldung nach Art. 115 GG und zur Aufgabe des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes" -

Die Höhe und die Entwicklung der öffentlichen Verschuldung in Deutschland zeigen, dass die geltenden gesetzlichen Regeln die Neuverschuldung und damit auch den Schuldenstand in der Vergangenheit nicht wirksam und dauerhaft begrenzen konnten. Mittel- und längerfristig tragfähige öffentliche Finanzen sind jedoch eine wesentliche Grundlage für eine nachhaltige Wirtschaftspolitik. Das Bundesver fassungsgericht hatte im Juli 2007 eine Präzisierung der Verschuldensregeln in Artikel 115 Grundgesetz (GG) angeregt. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) hat insbesondere diese Gerichtsentscheidung zum Anlass genommen, ein Gutachten zur Begrenzung der Staatsverschuldung und zur Aufgabe des Stabibilitäts- und Wachstumsgesetzes zu erstellen. Er hat darin einen Vorschlag zur Änderung des Art. 115 GG (Kreditbeschaffung) entwickelt. Der Beirat mahnt zu Recht an, übermäßige Defizite nachhaltig zu vermeiden und dies auch institutionell strikter als bisher zu regeln. Die Bundesregierung strebt im Rahmen der Föderalismusreform II eine Einigung mit den Ländern über eine wirksame Regel zur Schuldenbegrenzung an. Der Vorschlag des Beirats kann die Dis kussion um die Neugestaltung der Wirtschafts- und Finanz verfassung weiter beleben.

Hintergrund des Gutachtens

Der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte ist in der Vergangenheit kontinuierlich angestiegen (vgl. Grafik im Monatsbericht 04/08, S. 8). In Verbindung mit der erwarteten Alterung der Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland erscheint es dringend erforderlich, die Staatsverschuldung wirksam, transparent und in einer mit dem europäischen Recht zu vereinbarenden Weise zu begrenzen. Auch der revidierte Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt fordert neben der Einhaltung fester Referenzwerte bei den jährlichen Defiziten und beim Schuldenstand [1], die öffentlichen Haushalte sowohl an mittelfristigen Zielen auszurichten als auch in längerfristiger Perspektive tragfähig zu gestalten [2]. Die Föderalismuskommission II für die "Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen" aus Bundestag und Bundesrat, die im März 2007 ihre Arbeit aufgenommen hat, befasst sich über die Entflechtung der Finanzbeziehungen hinaus besonders mit der Entwicklung und Einführung einer neuen Schuldenregel.

In der wissenschaftlichen und politischen Diskussion wurden inzwischen eine Reihe von Vorschlägen für eine neue gesetzliche Regelung vorgelegt. So haben u. a.

• der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im März 2007 eine Expertise: "Staatsverschuldung wirksam begrenzen" vorgelegt,

• die Deutsche Bundesbank in ihrem Monatsbericht Oktober 2007 eine Ausarbeitung zur Reform des deutschen Haushaltsrechts und insbesondere zu einer Neuregelung der Kreditgrenze des Bundes veröffentlicht und

• die Mitglieder der Bundesregierung in der Föderalismuskommission am 25. Februar 2008 Ausarbeitungen zu ihrem Modell einer neuen Schuldenregel in die Kommission eingebracht (Kommissions-Drucksache Nr. 096) [3].

Darüber hinaus gibt es mit der "Schweizer Schuldenschranke" [4] seit 2003 auch ein Vorbild in der praktischen Politik.

Der Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMWi hat seinen Vorschlag für eine neue Kreditaufnahmeregel für den Bund bereits im Dezember 2007 in einem Brief an Bundeswirtschaftsminister Glos formuliert. Das am 24. Januar 2008 beschlossene Gutachten begründet diesen Vorschlag ausführlicher und ergänzt ihn um Ausführungen zum Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. [5]

Anlass für die Initiative des Beirats, einen Vorschlag zur Schuldenbegrenzung zu erarbeiten, war insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Bundeshaushaltsgesetz 2004 vom 9. Juli 2007 [6]. Darin stellt das Gericht fest (Randnr. 133), dass die staatliche Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik in den vergangenen nahezu vier Jahrzehnten seit der Finanz- und Haushaltsreform 1967/69 nicht antizyklisch agiert habe. Die Verschuldungspolitik habe im Gegenteil praktisch durchgehend einseitig zur Vermehrung der Schulden beigetragen. Das Gericht führt weiter aus: "Das Regelungskonzept des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG hat sich als verfassungsrechtliches Instrument rationaler Steuerung und Begrenzung staatlicher Schuldenpolitik in der Realität nicht als wirksam erwiesen."

Ausgangspunkt: Restriktiv und einfach
Der Beirat hat einen konkreten Vorschlag für eine Neufassung des Art. 115 GG vorgelegt (vgl. Randziffern 55 bis 66 des Gutachtens). Die wesentlichen Elemente der Kreditaufnahmeregeln sind nach dieser Formulierung (vgl. Kasten im Monatsbericht 04/08, S. 9):

• Jegliche Neuverschuldung muss in den drei auf das Jahr der Kreditaufnahme folgenden Haushaltsjahren in gleichen Raten getilgt werden.

• Bis zu einer Höhe von 5 % des Ausgabenvolumens des Bundes können Kredite vom Bundestag mit einfacher Mehrheit beschlossen werden. (Im Haushalt 2008 wären dies rd. 14 Mrd. Euro, derzeit ca. 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts.)

• Für alle über diese Ausgabenregel hinausgehenden Kredite (bei Rezessionen, Wachstumsschwäche oder einmaligen außergewöhnlichen Ereignissen, wie z. B. Naturkatastrophen) ist eine qualifizierte Mehrheit von drei Fünfteln (60 %) der Mitglieder des Bundestages erforderlich.

Ziel des Beirats ist es, damit im Gegensatz zu den geltenden "unscharf definierten" Begriffen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie der investiven Ausgaben einen "transparenten und justiziablen Tatbestand" zu schaffen. Eine dauerhafte Finanzierung der Tilgung durch neu aufgenommene Kredite (revolvierender Kredit) ist zwar möglich. Die Regel würde es jedoch unmöglich machen, sich mit einfacher Mehrheit darüber hinaus (netto) neu zu verschulden.

Das in nachfolgender Tabelle (vgl. Tabelle im Monatsbericht 04/08, S. 10) angeführte fiktive Zahlenbeispiel soll das Prinzip verdeutlichen. Unterstellt sind nominal gleich bleibende Ausgaben von 300 Mrd. Euro und eine jährliche Ausschöpfung des Höchstbetrages von 5 % dieser Aus ga ben für die Kreditaufnahme. Sie wird regelgerecht in den folgenden drei Jahren jeweils zu einem Drittel getilgt. Ab dem dritten Jahr nach der ersten Kreditaufnahme schöpft die revolvierende Tilgung den Rahmen von 5 % der Ausgaben voll aus (s. Tabelle im Monatsbericht 04/08, S. 10). Für eine Nettokreditaufnahme wäre die qualifizierte Mehrheit erforderlich.

Somit soll ein Anreiz geschaffen werden, sich nicht dauerhaft zu verschulden. Es greifen zwei sich gegenseitig ergänzende Auflagen:

• die Verabschiedung durch den Bundestag mit Drei-Fünftel-Mehrheit und

• der vorab definierte Rückzahlungsmodus (Tilgung in drei gleichen Jahresraten in den auf die Kreditaufnahme folgenden drei Haushaltsjahren).

Streichung des Investitionsbezugs und der Ausnahme bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
Der Beiratsvorschlag weicht vom bestehenden Art. 115 GG darüber hinaus vor allem in folgenden Punkten ab:

• Die Obergrenze für die Nettokreditaufnahme bei gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht wird nicht von den veranschlagten Investitionsausgaben gebildet. Dies wird damit begründet, dass der Investitionsbezug ökonomisch nicht tragfähig sei. Der Investitionsbegriff enthalte erhebliche Unschärfen (insbesondere bei der Trennung von staatlichem Konsum und Investitionen) und das Haushaltsgrundsätzegesetz stelle auf Bruttoinvestitionen ab, während bei ordnungsgemäßer Bilanzierung Abschreibungen abzuziehen wären.

• Die Möglichkeit einer höheren Nettokreditaufnahme bei Vorliegen einer "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" ist gestrichen.

Die Ratio des Beirats - Anreiz zur Bildung von Schwankungsreserven
Bei der inhaltlichen Beschreibung seines Konzepts stellt der Beirat den materiellen Budgetausgleich als obersten Grundsatz [7] voran. Das heißt: Die Einnahmen ohne Kreditaufnahme sollen grundsätzlich die Ausgaben decken. Diese grundsätzliche Maßgabe findet allerdings keine ausdrückliche Verankerung im Textentwurf für Art. 115 GG. Sie soll sich aus der Tilgungsregel ergeben.

Ferner ist für den Vorschlag die Überlegung zentral, dass der Beirat dem Gesetzgeber eine Wahlfreiheit lassen will, ob er die Finanzierungserfordernisse, insbesondere in einem konjunkturellen Abschwung, mit Hilfe einer qualifizierten Mehrheit durch Kreditfinanzierung oder mit Hilfe des Aufbaus von Schwankungsreserven sicherstellen will. Diese Schwankungsreserven könnten, so der Beirat, nach dem Vorbild der Gesetzlichen Rentenversicherung zweckgebunden für alle Sozialversicherungen in einer guten Konjunkturphase aufgebaut werden, um typische konjunkturell bedingte Ein- und Auszahlungsschwankungen abzudecken.

Der Beirat erwartet, dass die strikten Auflagen für die Kreditrückzahlung und das hohe Quorum für eine über den Betrag von 5 % der veranschlagten Ausgaben hinausgehende Kreditaufnahme präventiv wirken. Sie sollen die Ausgabendisziplin befördern und den Gesetzgeber dazu bewegen, eher Überschüsse in Form von Schwankungsreserven zu erwirtschaften als Kredite aufzunehmen.

Abkehr vom Stabilitäts- und Wachstumsgesetz
Zur Begründung seines Vorschlags beschreibt der Beirat die eher negativen finanzpolitischen Erfahrungen mit dem Schuldenregime seit Einführung der am "gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht" ausgerichteten Finanzverfassung in Art. 109 und 115 GG sowie des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StWG) aus den Jahren 1967 bis 1969. Auch die theoretische und empirische wirtschaftswissenschaftliche Forschung bestätige, so der Beirat, die Skepsis gegenüber den Möglichkeiten der schuldenorientierten, aktiven Globalsteuerung (sog. deficit spending) Kreditfinanzierte Staatsausgaben wirken sich dem Beiratsgutachten zufolge im Ergebnis eher negativ auf die nachhaltigen Wachstumsbedingungen aus.

Vor diesem Hintergrund kommt der Beirat in seinem Gutachten zu dem Schluss, dass das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz und sein auf dem Gedanken der antizyklischen Globalsteuerung basierendes Instrumentarium funktionslos und damit obsolet seien. Er schlägt daher vor, das Stabilitätsgesetz im Wege einer Gesetzesbereinigung ersatzlos aufzuheben. Die Begründung lautet zusammengefasst:

• Die Zielgröße "gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" habe sich als nicht praktikabel erwiesen und liefere lediglich Argumente für ausufernde Verschuldung.

• Die Instrumente "Konzertierte Aktion", "Konjunkturausgleichsrücklage" und "fiskalpolitische Feinsteuerung" hätten "die ihnen zugedachte Rolle nie spielen können".

Die abweichende Position
Ein Minderheitsvotum zum Beiratsgutachten teilt zwar im Wesentlichen die grundsätzliche Kritik des Gutachtens an Konstruktion und Handhabung der bestehenden Kreditbeschaffungsregel und am StWG und hält ebenfalls eine neue wirksame Schuldenregel für erforderlich.

Die von der Beiratsmehrheit vorgeschlagene Schuldenregel jedoch wird nicht unterstützt:

• Der Beiratsvorschlag sei im Abschwung zu restriktiv (pro-zyklisch). Er gebe der dann notwendigen, passiven kreditfinanzierten Finanzpolitik zum Ausgleich von konjunkturbedingten Steuermindereinnahmen und zwingenden Mehrausgaben nicht ausreichend Raum. Für den Fall eines wirtschaftlichen Aufschwungs seien die vorgeschlagenen Regeln demgegenüber nicht streng genug.

• Die Berechnung einer Konjunkturausgleichskompo nente am Budgetsaldo, die Bestandteil des Schweizer Modells sowie des Modells des Sachverständigenrates ist, sei unter Verwendung anerkannter statistischer oder mathematischer Berechnungsverfahren im Gegensatz zur Mehrheitsmeinung des Beirats durchaus praktikabel und transparent.

• Bei Vorhandensein einer Drei-Fünftel-Mehrheit im Parlament sei keine feste Obergrenze gesetzt; das Prinzip eines Budgetausgleichs im Mittel mehrerer Jahre, wie es z. B. die Schweizer Schuldenbremse vorsehe, sei durch den Vorschlag nicht geschützt.

• Der Vorschlag der Beiratsmehrheit berge die Gefahr eines "verfassungspolitisch problematischen, ja, unerträglichen Zwangs" zu einer Großen Koalition in sich.

Vergleich mit dem Konzept der Bundesregierung für eine neue Schuldenregel

Das Beiratsgutachten entspricht in seiner grundsätzlichen Zielrichtung den aktuellen Arbeiten der Föderalismuskommission und auch dem Vorschlag der Bundesregierung, eine wirksame, transparente und mit dem europäischen Recht vereinbare Schuldenregel zu etablieren. Die umfassende und zugleich pointierte Argumentation des Beirats unterstützt die Abschaffung der investitionsbezogenen Verschuldungsspielräume.

Der konkrete Beiratsvorschlag für die Schuldenregel ist jedoch systematisch anders aufgebaut als die übrigen bekannten Konzepte.

Gegenüberstellung mit den Modellüberlegungen der Bundesregierung
Grundsatz des Vorschlags der Bundesregierung [8] für eine neue Schuldenregel ist ein strukturell, über den Konjunkturzyklus annähernd ausgeglichener oder im Plus befindlicher Haushalt. Dies entspricht der Close-to-balance-or-in-surplus-Regel des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Dieser stellt die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mittelpunkt. Eine darauf aufbauende Schuldenschranke könnte nach dem vorliegenden Vorschlag aus folgenden Elementen bestehen:

• Strukturelle Verschuldungskomponente
  Für den deutschen öffentlichen Gesamthaushalt wird höchstens eine jährliche strukturelle Neuverschuldung von 0,5 % des BIP zugelassen (zurzeit rd. 12 Mrd. Euro entsprechend europäischer Vorgaben, dabei ist auch eine Bereinigung um Privatisierungserlöse u. ä. entsprechend der europäischen Systematik vorgesehen). Dieser Höchstsatz wäre vorab fest aufzuteilen auf Bund und Länder. Dieser eng begrenzte strukturelle Verschuldungsspielraum für den Staat stellt im Grunde eine Sicherheitsmarge und keineswegs eine regelmäßig auszuschöpfende Kreditoption dar.

• Konjunkturelle Verschuldungskomponente
  Konjunkturbedingte Veränderungen bei Einnahmen und Ausgaben sollen zu entsprechenden zusätzlichen oder geringeren Spielräumen bei der Nettokredit aufnahme führen. Die konjunkturelle Komponente kann mit Hilfe des beim Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt angewandten Berechnungsverfahrens für ein Haushaltsjahr konkret bestimmt werden.In konjunkturell guten Zeiten wird nach dieser Regel die Kreditobergrenze gesenkt bzw. es werden Haushaltsüberschüsse erzielt. Konjunkturell bedingte Defizite werden hingenommen. Ein separater Ausweis dieser Posten könnte transparent machen, ob das Berechnungsverfahren hinreichend symmetrisch wirkt.

• Ausnahmeverschuldung
  In unplanbaren Sondersituationen, wie etwa Naturkatastrophen, soll mit einer sehr breiten parlamentarischen Mehrheit (Quorum oberhalb der Kanzlermehrheit) ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf gedeckt werden können. Die Entscheidung über solche Kreditaufnahmen könnte auch mit einem Tilgungsplan in der Finanzplanung verbunden werden.

• Ausgleichskonto für Kontrolle und ggf. Sanktionierung
  Im Unterschied zur geltenden Praxis soll die neue Schuldenschranke nicht nur bei der Aufstellung des Haushalts eingehalten werden, sondern auch der Haushaltsvollzug soll im Hinblick auf die Einhaltung der Verschuldungsgrenze kontrolliert werden. Nach Abschluss des Haushaltsjahres würden im Haushaltsvollzug aufgetretene Abweichungen von den vorausberechneten Größen ermittelt und die Einhaltung bzw. Überschreitung der zulässigen Verschuldungsgrenze im abgelaufenen Haushaltsjahr festgestellt Die nicht-konjunkturbedingten Abweichungen - positiv oder negativ - würden dann auf einem Ausgleichskonto gespeichert und einer Ausgleichspflicht unterworfen. Für das Ausgleichskonto wäre eine Obergrenze festzulegen (z. B. 1-2 % des BIP für den Bundeshaushalt).

Vom Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats unterscheiden sich die Modellüberlegungen der Bundesregierung vor allem dadurch, dass eine mit objektiven Berechnungsverfahren auszuweisende Konjunkturkomponente und eine grundsätzliche Symmetrie von Defiziten und Überschüssen in der Schuldenschranke verankert würden und mittels eines Ausgleichskontos transparent gemacht und kontrolliert werden könnten. [9]

Ansprüche an die neue Schuldenregel

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMWi teilt in seinem Gutachten die Kritik an Konstruktion und Handhabung der geltenden Verschuldungsregeln für die öffentlichen Haushalte. Ziel seines Vorschlags ist es, die Mängel der geltenden Schuldenregelung zu beseitigen. Damit unterstützt er die Absicht der Bundesregierung, eine wirksame, transparente und mit dem europäischen Recht kompatible neue Schuldenschranke im Grundgesetz zu schaffen.

Aus Sicht der Bundesregierung muss eine wirksame neue Schuldenregel auch weiterhin die finanzpolitische Handlungsfähigkeit des Staates gewährleisten. Dies zielt nicht auf eine vom Beirat zu Recht kritisierte aktive, stimulierende Fiskalpolitik, sondern soll ein pro-zyklisches Wirken des Staatshaushalts vermeiden helfen und verfahrensmäßige Blockaden vermeiden. Auch sollte ein Frühwarnsystem, in das Bund und Länder einbezogen sind, mit einem Überwachungs- und Sanktionsmechanismus weitestgehend automatisiert greifen, ohne - neue - Interpretationsspielräume zuzulassen.

Der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt stellt eine klar definierte Formel zur Ermittlung der konjunkturellen Einflüsse auf Einnahmen und Ausgaben des Bun deshaushalts zur Verfügung (Budgetsensitivitäten [10] ). Nach Abschluss des Haushaltsjahres können auf einem Ausgleichskonto die nicht-konjunkturbedingten Abweichungen von der Verschuldungsregel notiert und nach einer festen Abbauregel reduziert werden. So kann sowohl die Handlungsfähigkeit von Regierungen gewahrt, als auch das unkontrollierte Anwachsen der Staatsschulden verhindert werden. Dafür wäre nach dem Vorschlag der Bundesregierung keine erhöhte Parlamentsmehrheit erforderlich.

Die konzeptionellen Überlegungen der Bundesregierung für eine neue Schuldenregel treffen strikte Vorkehrungen für einen mittelfristig ausgeglichenen Staatshaushalt nach dem Leitbild einer symmetrischen Finanz politik und einer modernen Wirtschafts- und Finanz verfassung. Ein solcher Rahmen gewährleistet den für eine wachsende Wirtschaft notwendigen Gestaltungsspielraum für eine zukunftsorientierte Umstrukturierung von Ausgaben und Einnahmen.

[1] Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit zu Artikel 104 Absatz 2 EG-Vertrag.
[2]Verordnung (EG) Nr. 1467/97 und Verordnung (EG) Nr. 1466/97 i. d. F. vom 27. Juni 2005, mit Verhaltenskodex (Code of Conduct, gebilligt vom Rat Wirtschaft und Finanzen am 11.10.2005).
[3] Das BMWi hatte bereits in der Oktober-Ausgabe 2007 in den "Schlaglichtern der Wirtschaftspolitik" sein Konzept für eine wirksame Verschuldungsgrenze im Rahmen der Themen der Föderalismusreform II vorgestellt.
[4] Artikel 126 der Schweizer Bundesverfassung sowie das Finanzhaushaltsgesetz der Schweiz.
[5] Vollständige Fassungen von Brief und Gutachten unter www.bmwi.de/go/wissenschaftlicher-beirat.
[6] Vgl. BVerfGE 2, BvF 1/04 vom 9. Juli 2007.
[7] Art. 110 GG fordert im Gegensatz dazu nur den formalen Budgetausgleich, d. h. eine rechnerische Gleichheit der Ausgaben und der Einnahmen einschließlich der Kreditaufnahmen.
[8] Vgl. www.bundestag.de/parlament/gremien/foederalismus2/drucksachen/kdrs096.pdf.
[9] Vgl. hierzu auch "Wirtschaftspolitische Aspekte der Föderalismusreform", in: Schlaglichter der Wirtschaftspolitik, Oktober 2007, S. 15-19.
[10] EU-Kommission, New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance, 30. September 2005.