Schlaglichter der Wirtschaftspolitik

Intro

Die OECD-Arbeitsgruppe "Bestechung" hat einen wesentlichen Anteil daran, dass Auslandsbestechung heute in vielen Industriestaaten verboten ist. Sie evaluiert die Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der OECD Anti-Korruptionskonvention und setzt Standards für die Bestechungsbekämpfung. Die Arbeitsgruppe bescheinigt Deutschland große Fortschritte bei der Bekämpfung der Auslandsbestechung. Zugleich fordert sie weitere Anstrengungen von der Bundesregierung.

1998 hat Deutschland die OECD-Konvention zur Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr umgesetzt.[1] Die Bundesrepublik Deutschland war eine der treibenden Kräfte in dem Entstehungsprozess, der zur Verabschiedung dieser Konvention geführt hat.  

Darin hatte sich eine Reihe der wichtigsten Industriestaaten erstmals darauf verständigt, die Bestechung von Amtsträgern im Ausland unter Strafe zu stellen. Bis dahin war die Bestechung ausländischer Amtsträger in den meisten Ländern nicht verboten; die Bestechungszahlungen konnten vielfach sogar steuerlich abgesetzt werden.

Folge weit verbreiteter Bestechung ist nicht nur die Unterminierung des Vertrauens in die staatlichen Strukturen der Länder, in denen Bestechung an der Tagesordnung ist. Die Duldung einer Kultur der Bestechung führt auch zu negativen Auswirkungen auf den Wirtschaftsverkehr: Preise werden verfälscht, Aufträge werden nicht auf das beste Angebot, sondern auf die "bestechendste" Schmiergeldleistung vergeben, der Wettbewerb wird verzerrt. Die Auftraggeber erhalten keinen angemessenen Gegenwert für das, was sie mit öffentlichen Geldern einkaufen, da die korrupten Auftragnehmer die Bestechungsleistungen zumeist durch ein Abspecken ihrer Leistung ausgleichen. Folge sind schlechte Straßen, funktionsuntüchtige Schiffe oder ungenügend ausgestattete Krankenhäuser.

In der deutschen Öffentlichkeit und bei deutschen Unternehmen erreichte das Verbot der Auslandsbestechung Bekanntheit vor allem im Zuge der medialen Berichterstattung über prominente Bestechungsfälle Mitte der 2000er Jahre. Einige deutsche Unternehmen waren damals wegen solcher Vorfälle ins Visier der Staatsanwälte geraten. In den folgenden Verfahren gegen die beteiligten Firmenmitarbeiter und Unternehmen kam es zur Verhängung von Freiheitsstrafen und Bußgeldern in bis zu dreistelliger Millionenhöhe.

Die OECD-Konvention zur Bekämpfung der Auslandsbestechung ...

Die OECD-Konvention befasst sich nur mit einem Teilbereich der internationalen Anstrengungen zur Korruptionsbekämpfung: der Bestechung ausländischer Amtsträger in einem geschäftlichen Kontext.

Gefragt, warum die OECD sich gerade dieser speziellen Form der Bestechungsbekämpfung widmet, verweist OECD-Generalsekretär Angel Gurría darauf, dass dank der OECD-Konvention Auslandsbestechung in weiten Teilen der Welt mittlerweile ein Straftatbestand ist.[2] Da die Konventionsstaaten ungefähr zwei Drittel des weltweiten Exportaufkommens auf sich vereinen und Ursprung von knapp 90 Prozent der weltweiten Auslandsdirektinvestitionen sind,[3] wirkt sich ihr gemeinsames Vorgehen gegen Auslandsbestechung auf einen großen Teil der potenziellen "Anbieter" von Bestechungen im internationalen Geschäftsverkehr aus.

Die Konvention verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Bestechung ausländischer Amtsträger in ihrem nationalen Recht genauso zu bestrafen wie die Korruption inländischer Staatsbediensteter. Die Strafen wegen Auslandsbestechung sollen wirkungsvoll, abschreckend und verhältnismäßig sein, und auch juristische Personen sollen wegen Bestechungstaten, die ihnen zurechenbar sind, nach nationalem Recht zur Verantwortung gezogen werden können. Neben einer Reihe anderer Bestimmungen schreibt die Konvention zudem vor, dass die Verschleierung von Bestechungszahlungen in Unternehmensbüchern nach nationalen Buchführungsregelungen verboten werden soll.

In Deutschland wurde die Konvention durch das Gesetz zur Bekämpfung internationaler Bestechung (IntBestG) umgesetzt, in dem das Verbot der aktiven Bestechung (§ 334 StGB) auf ausländische Amtsträger ausgeweitet wurde. Unternehmen können dann zur Verantwortung gezogen werden, wenn sich ein leitender Angestellter wegen Auslandsbestechung zugunsten des Unternehmens strafbar gemacht oder wenn die Geschäftsführung keine Aufsichtsmaßnahmen zur Verhinderung solcher Fälle ergriffen hat.[4]

Die Konvention sticht aus den sonstigen OECD-Instrumenten heraus, denn Fragen des Strafrechts fallen eigentlich nicht in die Kernkompetenz der OECD. Nicht umsonst hatte man seinerzeit jedoch den Rahmen der OECD gewählt, um den Kampf gegen die Auslandsbestechung international aufzunehmen. Aus Sicht der in der OECD zusammengeschlossenen Industriestaaten waren es vor allem die Prinzipien "Gute Regierungsführung" und "Fairer Wettbewerb", die es erforderlich machten, das Problem der Bestechung im Ausland aufzugreifen. Nur vor diesem Hintergrund ist es auch gerechtfertigt, sich scheinbar in die Belange anderer Staaten einzumischen, indem man die Auslandsbestechung unter Strafe stellt. Dieser wirtschaftspolitische Kontext der Konvention spiegelt sich in der Regelung über ihr Inkrafttreten wider: Es wurde vereinbart, dass die Konvention erst dann verbindlich werden sollte, wenn mindestens fünf der zehn Staaten mit den weltweit höchsten Exportvolumina beigetreten waren und auch nur, wenn diese Staaten mindestens 60 Prozent der Gesamtexporte dieser zehn Staaten auf sich vereinten.[5]

Mittlerweile sind 38 Staaten der Konvention beigetreten, neben sämtlichen Mitgliedstaaten der OECD sind auch einige Nicht-OECD-Mitglieder darunter.[6] Im Mai 2011 hat die OECD Russland zum Beitritt eingeladen. Weitere Staaten streben die Mitgliedschaft in der Arbeitsgruppe "Bestechung" an, unter ihnen die aufstrebenden Wirtschaftsmächte China, Indien und Indonesien.

...im Zusammenspiel mit anderen Instrumenten der OECD zur Korruptionsbekämpfung ...

2009 hat der OECD-Rat eine Empfehlung zur weiteren Bekämpfung der Auslandsbestechung verabschiedet. Diese spiegelt das gesamte Themenspektrum wider, in dem die Bestechungsbekämpfung innerhalb der OECD behandelt wird: steuerliche Maßnahmen zur Bestechungsbekämpfung, Präventionsmaßnahmen bei der Vergabe staatlicher Exportkredite und öffentlicher Aufträge in der Entwicklungszusammenarbeit. [7] Entsprechend breit angelegt ist der Inhalt der Empfehlung.

Aus Unternehmenssicht besonders interessant sind die Ausführungen zu Buchführung, Wirtschaftsprüfung, zu internen Kontrollsystemen, Ethikstandards und Compliance. In einem Anhang zu der Empfehlung finden sich speziell an Unternehmen gerichtete Leitlinien für die Erarbeitung solcher interner Kontrollsysteme, Ethikstandards und Compliancemaßnahmen. [8] Diese haben die US-amerikanischen Behörden in neueren Ermittlungsverfahren zu Auslandsbestechungsfällen bereits als Maßstab für die Gestaltung unternehmensinterner Complianceprogramme herangezogen. ...

...und als Ausschnitt aus einem weit gespannten Netz internationaler Anti-Korruptionsinitiativen.

Die OECD ist nur einer von mehreren internationalen Akteuren, die sich der Bestechungsbekämpfung verschrieben haben. Zu nennen sind insbesondere Initiativen der Vereinten Nationen, der Europäischen Union und des Europarates. Diese verfolgen jedoch allesamt einen weiteren Ansatz als die OECD-Konvention, indem sie nicht nur die Bestechung ausländischer Amtsträger angreifen, sondern sich des Problems der Korruption insgesamt annehmen. So wird die Konzentration der OECD auf die Bestrafung der "Geber-Seite" durch die Arbeit der anderen Institutionen ergänzt, die auch die "Nachfrageseite" von Bestechungsleistungen angreifen. Unter der aktuellen französisch-indonesischen G20-Präsidentschaft suchen nun auch die G20-Staaten nach gemeinsamen Wegen zur Bestechungsbekämpfung.[9]

[1] Abrufbar unter: www.oecd.org/daf/nocorruption.  

[2] OECD Working Group on Bribery: Annual Report 2010, S. 2 f.

[3] OECD Working Group on Bribery: Annual Report 2010, S. 12.

[4] § 30 bzw. § 130 OwiG.

[5] Artikel 15 Abs. 1 OECD-Konvention.

[6] Dies sind Argentinien, Brasilien, Bulgarien und Südafrika.

[7] Recommendation of the Council on Tax Measures for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions von 2009, Recommendation of the Council on Bribery and Officially Supported Export Credits von 2006, Recommendation of the Development Assistance Committee on Anti-Corruption Proposals for Bilateral Aid Procurement von 1996, OECD Guidelines for Multinational Enterprises - Section VI.

[8] Die Empfehlung von 2009 sowie eine deutsche Übersetzung der Leitlinien werden auf der BMWi-Webseite bereitgestellt, unter "Mittelstand/Auslandsgeschäfte".

[9] Den Grundstein hierfür legte die Abschlusserklärung der G20-Staatschefs beim letztjährigen G20-Gipfel in Seoul: The G20 Seoul Summit Leaders' Declaration, 11.-12. November 2010, Absätze 69-71.