Wettbewerb im Energiebereich

Maßnahmen der letzten Jahre zeigen Wirkung 

Nach der Öffnung der Strommärkte im Jahre 1998 sind die Strompreise in Deutschland bis zum Jahre 2000 deutlich gesunken. Besonders rasch und in besonders großem Umfang hat die Industrie von den sinkenden Strom preisen profitiert (Vgl. Grafik: "Durchschnittlicher Strompreis für die Industrie, inkl. Stromsteuer, in Cent/kWh" : Pdf zum Monatsbericht S. 24.). Im Bereich der privaten Haushalte stellten sich die positiven Ergebnisse der Liberalisierung erst später und zudem in bescheidenerem Umfange ein (vgl. Grafik: "Strompreis für Haushalte, durchschnittlicher Strompreis eines Drei-Personen-Haushaltes mit einem Jahresverbrauch von 3.500 kWh/a in Cent/kWh" : Pdf zum Monatsbericht S. 25.). Auch in den vergangenen Jahren sind verstärkte Anstrengungen unternommen worden, um den Wettbewerb auf den Strom- und Gasmärkten zu verbessern. In einigen Bereichen sind bereits deutliche Erfolge vorzuweisen, die zumindest eine dämpfende Wirkung auf die seit 2001 wieder steigenden Strompreise gehabt haben:

Regulierung der Netze
Der Netzzugang und der Netzanschluss sind gesetzlich gewährleistet und können durch Entscheidungen der Bundesnetzagentur bzw. der Landesregulierungsbehörden sowie vor Gericht durchgesetzt werden. Im Gasbereich wird der Netzzugang seit dem 1. Oktober 2007 wesentlich erleichtert. Er erfolgt nunmehr auf Basis des so genannten Zweivertragsmodells. Mussten Gaslieferanten vorher zum Teil mit mehreren Netzbetreibern Durchleitungsverträge abschließen, so ist jetzt innerhalb eines sog. Marktgebiets nur noch ein Ein- und ein Ausspeisevertrag erforderlich. Bei Marktgebieten handelt es sich um räumlich begrenzte Gebiete, innerhalb derer der Gastransport ohne technische Restriktionen über alle dort liegenden Netze möglich ist. Ein Gastransport über mehrere Marktgebiete erfordert demnach noch mehr als zwei Verträge. Daher besteht eine wichtige Aufgabe darin, die Anzahl der Marktgebiete weiter zu reduzieren. Eine solche Verringerung erleichtert wettbewerbliche Gastransporte. 

Regulierung der Netzentgelte
Infolge der Regulierung der Netzentgelte sind die Netzkosten durch Verfügungen der Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden um bis zu 20 % abgesenkt worden. Hierdurch konnten Strom- und Gaspreiserhöhungen zumindest in ihren Auswirkungen gemildert werden. Immerhin haben die Netzentgelte einen Anteil von über 30 % an dem vom Haushaltskunden zu zahlenden Strompreis bzw. von ca. 25 % am Gaspreis. 

Entflechtung von Netz und Erzeugung bzw. Vertrieb
Energieversorgungsunternehmen, die sowohl den Monopolbereich der Netze betreiben als auch in den Wettbewerbsbereichen Erzeugung oder Vertrieb tätig sind, sog. vertikal integrierte Energieversorgungsunternehmen, unterliegen den Vorgaben zur Entflechtung (Unbundling). Dabei muss der Netzbetrieb in einer separaten Gesellschaft erfolgen, bei der die Entscheidungsgewalt über das Netzgeschäft, das Rechnungswesen, die Netz- und Netznutzerinformationen sowie die Buchhaltung getrennt von den Wettbewerbssparten ist (sog. rechtliche, operationelle, buchhalterische und informationelle Entflechtung). Die Netzgesellschaft darf aber weiterhin demselben Konzern angehören wie die Bereiche Erzeugung und Vertrieb.

Erleichterungen für Verbraucher beim Anbieterwechsel
Mit der Niederspannungs- und der Niederdruckanschlussverordnung sowie der Strom- und der Gasgrundversorgungsverordnung hat das Bundeswirtschaftsministerium im November 2006 den Wechsel des Strom- und Gasversorgers für Haushaltskunden wesentlich erleichtert. Die Verbraucher können damit selbst gegen überhöhte Preise vorgehen, indem sie zu einem preisgünstigeren Versorger wechseln. Privatkunden können im Strom bereich bundesweit bereits unter zahlreichen Anbietern wählen. Der aufkommende Wettbewerb trägt nun aber auch im Gasbereich erste Früchte. Nachdem die Wechselmöglichkeiten zunächst regional begrenzt waren, bieten erste Unternehmen den Privatkunden bundesweit Alternativen bei der Belieferung mit Gas an.

Maßnahmenpaket zur weiteren Stärkung des Wettbewerbs 

Um den Wettbewerb weiter zu stärken, hat das Bundeswirtschaftsministerium bereits im Herbst 2006 ein Maßnahmenpaket auf den Weg gebracht. Es setzt an drei Punkten an: den Netzen, der Stromerzeugung und der Preis-Missbrauchsaufsicht. Das Paket ist inzwischen vollständig umgesetzt: 

Anreizregulierung der Netzentgelte
Die am 6. November 2007 in Kraft getretene Anreizregulierungsverordnung wird für mehr Effizienz beim Betrieb der Strom- und Gasnetze sorgen. Bislang werden die Netzentgelte auf Grundlage der Kosten der Betriebsführung ermittelt und bedürfen der Genehmigung durch die Bundesnetzagentur oder der Landesregulierungsbehörden. Dieses System wird durch die Anreizregulierung abgelöst. Hierbei werden den Netzbetreibern ab dem 1. Januar 2009 Obergrenzen für ihre Erlöse vorgegeben. Die Erlösobergrenzen werden dabei auf der Grundlage eines bundesweiten Effizienzvergleichs ermittelt. Maßstab für die Effizienzvorgaben ist die Gruppe der  jeweils strukturell vergleichbaren - besten Unternehmen. Ausreißer, die das Ergebnis des Vergleichs verzerren könnten, werden ausgesondert, d.h. es erfolgt keine Orientierung der Effizienzvorgaben an Extremwerten. Die Netzbetreiber erhalten zehn Jahre Zeit, um ihre Effizienzziele zu erreichen. Bleiben die Netzbetreiber mit ihren Kosten unter diesen Obergrenzen, können sie die Differenz als Gewinn einbehalten.

Mit der Anreizregulierung werden im Monopolbereich der Netze vergleichbare Bedingungen wie im echten Wettbewerb geschaffen. Die Verbraucherinnen und Verbraucher werden über faire Netzentgelte von der Anreizregulierung profitieren.

Erleichterter Netzanschluss für neue Kraftwerke
Die Kraftwerks-Netzanschlussverordnung ist am 30. Juni 2007 in Kraft getreten. Sie räumt Investitionshindernisse beiseite, indem sie den diskriminierungsfreien Anschluss neuer Kraftwerke ans Stromnetz nicht nur garantiert, sondern auch beschleunigt und erleichtert. Im Falle von Engpässen im Netz gibt es für den von den neuen Kraftwerken produzierten Strom sogar eine Durchleitungsgarantie.

Deutschland braucht neue Kraftwerke. Schon aus Alters gründen werden in den kommenden Jahren viele Kraft werke abgeschaltet. Die wegfallenden Erzeugungskapazitäten müssen durch neue Kraftwerke ersetzt werden, um die Versorgung mit Strom sicherzustellen. Gerade neue Anbieter erhalten durch die Verordnung eine faire Chance, sich mit eigenen Kraftwerken auf dem deutschen Markt zu etablieren und so für mehr Wettbewerb zu sorgen. 

Verstärkte Aufsicht gegen Preismissbrauch
Maßnahmen wie die Kraftwerks-Netzanschlussverordnung entfalten erst mittelfristig ihre volle Wirkung. Solange der Wettbewerb noch nicht wie gewünscht funktioniert, bedarf es daher als kurzfristig wirkende Maßnahme eines schärferen Kartellrechts. Die am 15. November 2007 vom Deutschen Bundestag beschlossene Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) erleichtert es den Kartellbehörden, marktbeherrschenden Energieversorgungsunternehmen missbräuchlich überhöhte Strom- und Gaspreise nachzuweisen. Die Maßnahme ist bis zum Jahre 2012 befristet.

Die GWB-Novelle verbietet Entgelte, welche die Kosten in unangemessener Weise überschreiten. Die Kartellbehörden haben dabei größere Auswahlmöglichkeiten hinsichtlich möglicher Vergleichsunternehmen bzw. Vergleichsmärkte als zuvor. Wichtig ist auch eine Umkehr der Beweislast, die nun die Energieversorgungsunternehmen tragen. Liegt der Preis eines Versorgers erheblich über dem Preis eines Vergleichsunternehmens, muss der Versorger den Kartellbehörden nachweisen, dass der verlangte Preis trotzdem gerechtfertigt ist. Eine kartellbehördliche Missbrauchsverfügung ist außerdem sofort vollziehbar.

Die GWB-Novelle führt jedoch nicht zu einer ex ante-Preisaufsicht. Vielmehr präzisiert und ergänzt sie die allgemeinen kartellrechtlichen Missbrauchsvorschriften des GWB.

Vollständige Eigentumsentflechtung als Königsweg auf EU-Ebene?

Auch auf der EU-Ebene muss gehandelt werden, um den grenzüberschreitenden Wettbewerb auf den Strom und Gasmärkten zu stärken. Tabelle 1 bringt die recht hohe Marktkonzentration in Europa zum Ausdruck. Im September 2007 hat die EU-Kommission deshalb ihre Vorschläge für ein drittes Strom- und Gasbinnenmarktpaket vorgelegt.

In das Zentrum ihrer Vorschläge hat sie die sog. Vollständige Eigentumsentflechtung (ownership unbundling) der Strom-Übertragungsnetze und Gas-Fernleitungsnetze gestellt. Demnach darf derjenige, der die direkte oder indirekte Kontrolle über ein Erzeugungs- oder Vertriebsunternehmen ausübt, nicht gleichzeitig an einem Netz Beteiligungen halten oder Rechte ausüben. Umgekehrt darf derjenige, der die direkte oder indirekte Kontrolle über ein Netz ausübt, nicht gleichzeitig die Kontrolle an einem Erzeugungs- oder Vertriebsunternehmen ausüben, daran Beteiligungen halten oder Rechte ausüben.

Es ist jedoch zweifelhaft, ob die von der EU-Kommission favorisierte vollständige Eigentumsentflechtung der geeignete Motor für die Entwicklung eines dynamischen Wettbewerbs ist. Fraglich ist insbesondere, ob die Anbietervielfalt und der Wettbewerb dadurch vergrößert wird, dass die vertikal integrierten Energieversorgungsunternehmen zur Aufgabe ihrer Netze gezwungen werden.

Wirkung auf Preise und Investitionen ungewiss
Die EU-Kommission unterstellt der Eigentumsentflechtung hohe positive Wirkungen auf Preise und Investitionen. Unabhängige Stellen, z.B. die Bundesnetzagentur, können diese Berechnungen nicht nachvollziehen. Vielmehr haben sich Preise und Investitionen gerade in den Ländern ohne Eigentumsentflechtung stärker zu Gunsten der Verbraucher entwickelt (Vgl. Grafik: "Strompreisvergleich für Haushaltskunden (3.500 KWh p.a.), 2006 " : Pdf zum Monatsbericht S. 28.).

Ungleichbehandlung von Staats- und Privatunternehmen
Auch bliebe die Eigentumsentflechtung bei Staatsunternehmen praktisch wirkungslos. Denn die EU hat nicht die Kompetenz, einen Staat zum Verkauf seiner Netze zu zwingen. EU-Mitgliedstaaten mit Staatsunternehmen bekämen also die Möglichkeit, missliebige Konkurrenzanbieter im eigenen Land zurückzudrängen. Dies würde zu einer Renationalisierung der Energieversorgung führen und den Wettbewerb verhindern.

Hingegen wären von der Eigentumsentflechtung besonders Märkte mit überwiegend privaten Energieversorgungsunternehmen, wie z.B. Deutschland, betroffen. Aber auch bei Privatunternehmen ist fraglich, ob die Eigentumsentflechtung die von der EU-Kommission erhofften Auswirkungen hat. Wenn der Markt durch einen oder mehrere dominante Erzeuger bestimmt wird, ist nämlich zu befürchten, dass sich nach der Eigentumsentflechtung der neue Eigentümer des Netzmonopols mit dem oder den dominanten Erzeugern in seiner Netzregion zusammentut, um für beide Seiten betriebswirtschaftlich vorteilhafte Arrangements zu treffen. Solche dominanten Erzeuger hat man mit Ausnahme von Großbritannien in fast allen EU-Mitgliedstaaten.

Eingriff in Eigentum
Ferner stellt die Eigentumsentflechtung einen unverhältnismäßigen Eingriff in Eigentumsrechte dar. Zunächst sollte geprüft werden, ob die mit ihr verfolgten Ziele sich nicht mit anderen, milderen Mitteln ebenso gut erreichen lassen.

Andere Option: Effektive Entflechtung und direkt wirkende Maßnahmen
Ungeachtet der Kritikpunkte am Vorschlag der EU Kommission besteht grundsätzlich Handlungsbedarf bei der Entflechtung. Am Ziel einer effektiven Entflechtung ist festzuhalten, so wie es der Europäische Rat im März 2007 beschlossen hat. Die Eigentumsentflechtung mag als ultima ratio denkbar sein, falls sich alle anderen Mittel als wirkungslos erwiesen haben. Sie ist jedoch kein Allheilmittel. Sinnvoll ist vielmehr ein Bündel von direkt wirkenden Maßnahmen, die EU-weit einen diskriminierungsfreien Netzbetrieb und eine Vielfalt der Anbieter gewährleisten. Insbesondere müssen Netzinvestitionen, der Netzanschluss für neue Kraftwerke und der Netzzugang für Strom- und Gas-Lieferungen EU-weit sichergestellt werden. Ein solches Bündel von Maßnahmen dient dem EU-weiten Wettbewerb am besten.

Ein Beispiel hierfür ist die bereits genannte Kraftwerks-Netzanschlussverordnung in Deutschland. Sie beseitigt mögliche Diskriminierungen beim Anschluss neuer Kraftwerke ans Netz. Damit entfaltet die Verordnung in diesem Bereich schneller, effektiver und unkomplizierter Wirkungen, als es eine Eigentumsentflechtung vermag. Mit der Verordnung wird auf einfache Weise die Anbietervielfalt  im Bereich der Erzeugung gestärkt. Solche pragmatischen, effektiven Lösungen sind auch auf EU-Ebene wünschenswert.

Ein weiteres Beispiel ist das sog. Pentalaterale Energieforum. Darin arbeiten die Regierungen Deutschlands, Frankreichs, Belgiens, der Niederlande und Luxemburgs mit Regulatoren, Netzbetreibern, Strombörsen und Marktparteien zusammen, um Anfang 2009 eine einheitliche Plattform für Stromhandel und -netzsteuerung in dieser Region einzurichten. Die Mitgliedstaaten des Pentalateralen Energieforums wollen künftig auch im Gasbereich zusammenarbeiten. 

Ausblick

Die Veränderung der bis Ende der 1990er Jahre monopolistisch geprägten Strom- und Gasmärkte hin zu Wettbewerbsstrukturen ist vorangekommen. Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass weitere Maßnahmen zur Nachsteuerung notwendig werden, damit der Wettbewerb auf den Strom- und Gasmärkten die gewünschte Dynamik entfaltet. Wettbewerb in leitungsgebunden Sektoren wie der Strom- und Gaswirtschaft wird z.B. künftig auch nur dann möglich sein, wenn Leitungskapazitäten in ausreichendem Maße vorhanden sind.

Viele der neuen Kohlekraftwerksprojekte befinden sich aufgrund der günstigeren Transportkosten für die Kohle im Norden Deutschlands. Gleichzeitig wird aus Klimaschutzgründen der Anteil der erneuerbaren Energien erhöht. Dies ist ein wesentlicher Bestandteil des in Meseberg beschlossenen Energie- und Klimaprogramms der Bundesregierung. Bedeutende Windenergiekapazitäten, die sich größtenteils im Norden Deutschlands befinden, z. B. die geplanten Offshore-Windparks vor der deutschen Nord- und Ostseeküste, müssen in die Netze eingebunden werden. Wichtige Verbrauchsschwerpunkte befinden sich jedoch im Süden Deutschlands. Dies macht in den nächsten Jahren erhebliche Netzausbau- und -verstärkungsmaßnahmen erforderlich. Um die oft lang dauernden Verfahren für den Netzausbau zu verkürzen, hat das Bundeswirtschaftsministerium bereits ein Maßnahmepaket zur Beschleunigung des Ausbaus der Strom-Übertragungsnetze erarbeitet.

Quelle: Monatsbericht Januar 2008